Para algunos comentaristas, las recientes crisis financieras son una señal de que el desarrollo financiero ha ido demasiado lejos. Sin embargo, todavía hay países donde estas preocupaciones son una realidad muy distante. Esta columna se centra en las razones por las que el nivel de desarrollo financiero en algunos países sigue siendo tan bajo y en las medidas que pueden adoptar con respecto a ello los responsables de las políticas.*

El debate sobre los beneficios y límites del desarrollo financiero ha tomado impulso con la crisis financiera global. El hecho de que el epicentro de la crisis financiera global haya sido en países con mercados de crédito desarrollados ha llevado a algunos comentaristas a sostener que quizás el desarrollo financiero haya ido demasiado lejos. Sin embargo, se ha prestado mucho menos atención al hecho de que los mercados financieros siguen siendo subdesarrollados en muchos países. Concretamente, el acceso al crédito para el sector privado, que es una medida importante de desarrollo financiero, es mucho más bajo en los países en vías de desarrollo, incluyendo algunos mercados emergentes, que en la mayoría de países desarrollados.

¿Por qué los niveles de desarrollo financiero son tan bajos en algunos países?

¿Por qué tantos países tienen un bajo desarrollo financiero? La literatura existente destaca dos explicaciones: la primera tiene que ver con condiciones estructurales que limitan la demanda o dificultan la capacidad de algunos países para satisfacer la creciente demanda (oferta limitada). Las deficiencias en la demanda están determinadas por las etapas del desarrollo de cada país: las economías en las primeras etapas de industrialización no requieren mercados financieros profundos y altamente sofisticados. Las deficiencias en la oferta están vinculadas a condiciones estructurales subyacentes de una sociedad que crea impedimentos para la formación de un sector financiero viable. Una corriente especialmente influyente de la literatura se centra en el rol del sistema legal (La Porta et al., 1997). Aunque convincente, algunas de las implicaciones que surgen de este conjunto de explicaciones no coinciden con la evidencia, al menos como explicaciones únicas.

Otra corriente de la literatura analiza cómo el funcionamiento de las instituciones políticas influye los incentivos de los actores políticos para permitir el desarrollo financiero. La literatura se centra en dos explicaciones interconectadas. Por un lado, se concentra en el rol de los grupos de interés como obstáculo para el desarrollo financiero. De esta manera, los grupos de interés que podrían ver disminuir sus ganancias a medida que aumenta el acceso al crédito se opondrían a las políticas que estimulan la profundización financiera (Rajan y Zingales, 2003a). Por otro lado, puede que el gobierno también tenga el incentivo de limitar el desarrollo financiero con el fin de captar recursos para sí mismo, independientemente de la estructura de los grupos de interés en la sociedad (Haber et al., 2008). Por consiguiente, aunque favorecer el desarrollo financiero contribuya a aumentar el bienestar, puede que los funcionarios públicos en algunos países prefieran mantener un entorno institucional financiero laxo para limitar el acceso al crédito en caso de que necesiten conseguir fondos del sistema.

La economía política del desarrollo financiero

En un artículo reciente en conjunto con Oscar Becerra (Becerra et al., 2012) elaboramos a partir de estas contribuciones y proporcionamos una versión unificada de la economía política del desarrollo financiero basada en la interacción entre grupos de interés heterogéneos y las capacidades de la burocracia gubernamental.

• En primer lugar, nos distanciamos de contribuciones previas permitiendo la heterogeneidad de los grupos de interés en términos de su posición en relación con el desarrollo financiero. Esta heterogeneidad se explica porque en una economía hay sectores intrínsecamente más dependientes del crédito. Por consiguiente, bajo ciertas condiciones, esta heterogeneidad en términos de cuánto depende cada empresa en cada sector del acceso al crédito genera un comportamiento diferencial en relación al desarrollo financiero. Por un lado, el acceso al crédito tiende a erosionar las ganancias de las empresas ya establecidas porque redunda en mayor competencia. Sin embargo, para aquellos grupos de interés (ej. empresarios, asociaciones de empresarios, trabajadores, etc.) que representan sectores que son muy dependientes del crédito, el desarrollo financiero puede a su vez aumentar sus ganancias al proporcionarle acceso a recursos más baratos para funcionar y ampliar sus operaciones. Si estos sectores pro-desarrollo financiero son lo bastante grandes en la economía, puede que la resistencia de los grupos de interés que quieren bloquear el acceso al crédito se vea neutralizada. Para el conjunto de la economía, el nivel general de oposición al desarrollo financiero depende de la combinación del grado de dependencia del crédito de los sectores económicos y del “tamaño” de estos sectores económicos. En otras palabras, la oposición al desarrollo financiero en un determinado país depende del tamaño relativo de los sectores económicos que más dependen del crédito financiero.

• En segundo lugar, combinamos el comportamiento de los grupos de interés, y su efecto potencial en la elaboración de políticas, con la capacidad del gobierno de evitar distorsionar el desarrollo de los mercados financieros. Basándonos en las perspectivas de la literatura de economía política, sostenemos que en aquellos países donde los gobiernos tienen menos capacidades burocráticas, los funcionarios públicos se ven más presionados a financiar el gasto público con crédito bancario, limitando así los flujos de crédito al sector privado. En su conjunto, esto implica que la disponibilidad de crédito para el sector privado –un rasgo clave del desarrollo financiero- tenderá a ser menor en entornos con menores capacidades públicas.

Por lo tanto, la hipótesis que exploramos es que el desarrollo financiero debería ser superior en aquellos países donde los grupos de interés tengan un menor incentivo para bloquear su desarrollo y donde el gobierno tenga menos necesidad de abusar del sistema financiero para financiar sus operaciones. En otras palabras, lo que se requiere para el desarrollo financiero es la combinación de una escasa oposición de los grupos de interés y altas capacidades del gobierno; es posible que una sin la otra no sea suficiente.

Con el fin de evaluar las implicaciones del modelo, utilizamos un conjunto de datos de panel a nivel sectorial que son posteriormente agregados a nivel país. A partir de eso, construimos diversas variables que describen en detalle el nivel de desarrollo financiero por país; medidas que buscan captar la heterogeneidad de los grupos de interés en términos de sus actitudes con respecto al desarrollo financiero; y medidas de las capacidades gubernamentales en diversos países.

Los resultados son que efectivamente encontramos que la combinación de una escasa oposición al desarrollo financiero junto con la heterogeneidad de las capacidades de gobierno explica una parte importante de las diferencias en el desarrollo financiero observado en diversos países. Los resultados son robustos para un conjunto de pruebas de robustez.

Las implicaciones para las políticas: ¿es necesario un enfoque más amplio?

Las implicaciones de política de estos resultados son novedosas. En la literatura previa no había consenso sobre cómo promover el desarrollo financiero. Por un lado, quienes adhieren a las teorías que dicen que el origen legal es un factor determinante del desarrollo financiero, prescriben cambios en los códigos legales en los países con leyes que inhiben la expansión del crédito. Por otro lado, el consenso de la literatura sobre instituciones políticas recomienda reformas orientadas a limitar la discrecionalidad de los funcionarios públicos. Los resultados de nuestro estudio sugieren que se necesita un enfoque más amplio. •

• En primer lugar, las reformas deberían influir en los incentivos de largo plazo de los actores políticos para invertir en sus propias capacidades. El definir cómo alcanzar este objetivo está fuera del alcance de este estudio. Sin embargo, la evidencia preliminar parece señalar que los políticos estarían más dispuestos a invertir en las capacidades de la burocracia de gobierno cuando las condiciones se prestan a la cooperación intertemporal –fundamentalmente cuando la estructura institucional básica de un país proporciona a los actores horizontes de largo plazo, un contexto transparente y abierto para las políticas y mecanismos de vigilancia (Spiller y Tommasi 2007). Por el contrario, las instituciones que recompensan políticas públicas de corto plazo no fomentan inversiones de largo plazo (Scartascini 2008, Scartascini y Tommasi 2009 y Saiegh 2010). •

• En segundo lugar, puede que también sea necesario influir en los incentivos y en la estructura de poder de los grupos de interés. Hay dos alternativas que pueden funcionar.

- Por un lado, para fomentar el desarrollo financiero, puede que los gobiernos y los organismos internacionales encuentren útil contribuir a la organización de aquellos grupos que se beneficiarían de un mayor desarrollo financiero. Es decir, los gobiernos y las organizaciones internacionales deberían mostrarse proactivas en la reducción de los costos de la acción colectiva para las empresas en sectores que son altamente dependientes del crédito. Además, al contribuir a configurar asociaciones amplias, pueden alcanzar este objetivo a la vez que situar a estas asociaciones en una vía auto sostenible de inversiones endógenas en sus propias capacidades (Schneider 2010).

- Por otro lado, puede que para los países tenga sentido realizar apuestas estratégicas en aquellos sectores económicos que proporcionarían una mayor complejidad industrial, a la vez que debilitan la oposición al desarrollo financiero. De esta manera, se puede eliminar un importante obstáculo al desarrollo (Hausmann y Rodrik 2003-2006; Hausmann et al., 2007).

*La versión original de esta entrada fue publicada en inglés por VoxEu.
Nota: el autor está vinculado al BID pero se expresa a título personal.

Referencias bibliográficas

Becerra, O, E Cavallo y C Scartascini (2012), “The Politics of Financial Development: The Role of Interest Groups and Government Capabilities”, Journal of Banking & Finance, 36:626-643.

Haber, S, D North y B Weingast (2008), Political Institutions and Financial Development, Stanford University Press.

Hausmann, R, J Hwang y D Rodrik (2007), “What You Export Matters”, Journal of Economic Growth, 12:1-25.

Hausmann, R y D Rodrik (2003), “Economic Development as Self-discovery", Journal of Development Economics, 72:603-633.

Hausmann, R y D Rodrik (2006), “Doomed to Choose: Industrial Policy as Predicament”, Documento de trabajo, Centre for International Development.

La Porta, R, F Lopez-de-Silanes, A Shleifer y R Vishny (1997), “Legal Determinants of External Finance”, Journal of Finance, 52:1131-1150.

Rajan, R y L Zingales (1998), “Financial Development and Growth”, American Economic Review, 88:559-586. Rajan, R y L Zingales (2003a), “The Great Reversals: the Politics of Financial Development in the Twentieth Century”, Journal of Financial Economics, 69:5-50.

Rajan, R y L Zingales (2003b), “Saving Capitalism from the Capitalists: Unleashing the Power of Financial Markets to Create Wealth and Spread Opportunity”, Crown Business, Nueva York.

Saiegh, S (2010), “Active Players or Rubber-stamps? An Evaluation of the Policymaking Role of Latin American Legislatures”, en C Scartascini, E Stein, y M Tommasi (eds.), How Democracy Works: Political Institutions. Actors and Arenas in Latin American Policymaking, Banco Interamericano de Desarrollo y David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University.

Scartascini, C (2008), “Who’s Who in the Policymaking Process: an Overview of Actors, Incentives, and the Roles they Play”, en E Stein y M Tommasi (eds.), Policymaking in Latin America: How Politics Shapes Policies, Banco Interamericano de Desarrollo y David Rockefeller Center for Latin American Studies. Harvard University.

Scartascini, C y M Tommasi (2009), “The Making of Policy: Institutionalized or Not?”, Documento de trabajo, Banco Interamericano de Desarrollo.[Forthcoming in the American Journal of Political Science]

Schneider, BR (2010), “Business Politics and Policymaking in Contemporary Latin America”, en C Scartascini, E Stein, y M Tommasi (eds.), How Democracy Works: Political Institutions. Actors and Arenas in Latin American Policymaking, Banco Interamericano de Desarrollo y David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University.