Nota basada en el Informe Semestral de la Oficina del Economista Jefe del Banco Mundial  para América Latina y el Caribe (Abril 2018) que se puede encontrar en español e inglés aquí.  (O en el link https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/29666.)

Frágil situación fiscal

Tras seis años de desaceleración económica (incluida una contracción del PIB real de un 0,9% en el 2016), la región de América Latina y el Caribe (LAC, por su sigla en inglés) ha conseguido dar vuelta la página y volver a una senda de crecimiento.  Concretamente, se estima que LAC creció un 1,1% en el año 2017 y se prevé que crezca un 1,7% en el 2018 y un 2,2% en el 2019.  El contexto externo, aunque más volátil recientemente, sigue proporcionando un leve impulso al crecimiento de la región.  Sudamérica, en particular, se ha beneficiado de una importante recuperación de los precios de las materias primas (especialmente del petróleo).  Dadas las condiciones externas todavía favorables, la frágil situación fiscal de la mayoría de los países de LAC sigue siendo la principal preocupación desde el punto de vista macroeconómico.  En efecto, 31 de los 32 países de LAC tuvieron un déficit fiscal total en el 2017 y la deuda pública para el conjunto de la región se ubicó en 57,6% del PIB.

En este contexto, reducir los déficits fiscales con el fin de asegurar la sostenibilidad de la deuda pública y crear espacio fiscal resulta imprescindible para consolidar las notables mejoras logradas por la región en los últimos 15 años en términos de disminución de la inflación, reducción de la pobreza, desigualdad, y aumento del crecimiento a largo plazo.

Costos y beneficios de los ajustes fiscales

En general, se considera que los ajustes fiscales deberían generar beneficios a largo plazo a costa de sacrificios en el corto plazo.  Utilizando una muestra para LAC que se remonta al año 1900, encontramos que una reducción de un punto porcentual en el déficit fiscal primario (como porcentaje del PIB) se ha traducido, en promedio, en una disminución de 2,2 puntos porcentuales de la tasa de inflación y un aumento de 0,2 puntos porcentuales de la tasa de crecimiento de largo plazo de la economía.  En términos de costos a corto plazo, surgen tres dimensiones relevantes de nuestro análisis empírico que se discuten a continuación.

Ajustes fiscales basados en recorte del gasto versus subida de impuestos

En primer lugar, el 85% de los 136 episodios de ajuste fiscal que identificamos en la región en el período 1960-2017 consistieron solamente en recortes del gasto público, en comparación con el 4% que implicaron solo subidas de impuestos (el 11% restante incluyó el uso de ambos instrumentos).  Si bien, en principio, esto es una buena política pública (sobre todo si es viable recortar el gasto público improductivo y/o ineficiente), mostramos que los costos a corto plazo de una subida de impuestos (concretamente, del impuesto al valor agregado) son altamente no lineales: los costos son esencialmente cero para niveles iniciales bajos de la tasa impositiva (en torno al 10%-12%) y bastante altos para niveles iniciales elevados (por encima del 20%).  Como ilustra la Figura 1, los países con bajos impuestos y presión tributaria (como es en promedio el caso de América Central) podrían elegir subir las tasas impositivas como parte de un ajuste fiscal en lugar de recortar el gasto público o reducir las transferencias sociales (particularmente a los más vulnerables).  En cambio, para un típico país del Cono Sur, la estrategia de subir impuestos resultaría muy costosa (ya que tienden a tener niveles altos de impuestos y presión tributaria); en su lugar, una reducción del gasto sería menos costosa en términos de pérdida de producto.

Ajustes fiscales de shock versus ajustes fiscales graduales

En segundo lugar, los costos a corto plazo de la reducción del gasto primario también son no lineales (es decir, los costos marginales son mayores a medida que aumenta el tamaño de los recortes de gasto), lo que constituye un argumento sólido a favor de los ajustes fiscales graduales en lugar de los ajustes de shock. [1] La Figura 2 ilustra que, en promedio, un típico país de LAC ha sufrido una pérdida de 10,6 puntos porcentuales del PBI desde 1960 por realizar ajustes de gasto (ver primera barra).  De estos 10,6 puntos, 3,6 puntos (es decir, 34%), identificados con el color amarillo, están asociados a costos de corto plazo inevitables.  Sin embargo, 7,0 puntos (es decir, 66%) representan el costo adicional por haber realizado un ajuste de tipo shock.  Interesantemente, y como resultado de una mejora del manejo macroeconómico fiscal de la última década (comparado con muchos episodios traumáticos previos al año 2000), los países de LAC han aprendido a hacer ajustes de naturaleza más gradual, lo cual implica menos costos para la economía.

Composición del ajuste del gasto

Por último, aun cuando las autoridades fiscales deberían tratar de no depender demasiado de los recortes de inversión pública, esto no debería hacerse a costa de reducir las transferencias sociales que resultan tener importantes efectos negativos tanto sobre el PIB como sobre diversas medidas de inclusión social. (Ver Figura 3, que muestra los multiplicadores de diferentes componentes del gasto primario.)

En resumen, lo que hemos aprendido de la experiencia de ajustes fiscales en la región es que, de ser posible, un ajuste fiscal debe (i) efectuarse de forma gradual, (ii) enfatizar recortes de gasto público primario improductivo/ineficiente (salvo cuando los impuestos iniciales sean muy bajos) y (iii) proteger la inversión pública y el gasto social.