Con el avance de los procesos de descentralización en los países de América Latina, ha quedado cada vez más en evidencia la debilidad de sus sistemas tributarios subnacionales. Se han descentralizado responsabilidades por el lado del gasto, pero no se han fortalecido de manera concomitante las capacidades impositivas en el ámbito subnacional. Adicionalmente, el marco de análisis de aquellos procesos utilizó definiciones demasiado amplias de autonomía tributaria, tomando en cuenta únicamente criterios de administración tributaria, como el monto recaudado, y no facultades y potestades subnacionales en materia de creación y modificación de tasas y bases gravables.

Con el propósito de profundizar en esta problemática, en Jiménez y Ruelas (2018) (http://documentos.fedea.net/pubs/dt/2018/dt2018-10.pdf) se describe y analiza la estructura de los ingresos tributarios de los gobiernos subnacionales de América Latina y el espacio con el que estos gobiernos cuentan para fijar y modificar las tasas y las bases fiscales.

El objetivo es evaluar la autonomía tributaria subnacional, partiendo de la definición tradicional de ingresos propios subnacionales, pero avanzando crecientemente hacia metodologías más intensivas en información cualitativa, lo cual permite considerar como ingresos subnacionales propios solo a aquellos tributos sobre los cuales los gobiernos subnacionales tienen potestades discrecionales para determinar su carga impositiva sobre los ciudadanos. Dada su importancia regional, se incorporan también en el análisis de autonomía el grado de influencia de los gobiernos subnacionales en la determinación de los distintos sistemas de distribución de ingresos tributarios de los países.

Como se puede observar en el siguiente gráfico, los ingresos fiscales totales de los gobiernos subnacionales han crecido sostenidamente hasta el año 2014, registrando una caída en los dos últimos años.  El aumento se debe fundamentalmente a la importancia creciente que han tenido las transferencias provenientes desde los gobiernos centrales y no tanto al incremento de los recursos tributarios propios de los niveles intermedios y locales.

Mientras que los gobiernos intermedios en el caso de Argentina disponen de alrededor del 15% del PIB de ingresos fiscales, en el caso de Bolivia, Brasil, Colombia y México cuentan con cerca del 10% del PIB. Los gobiernos intermedios de Ecuador apenas superan el 5% del PIB y los ingresos fiscales de los departamentos de Uruguay se ubican alrededor del 3% del PIB. Los gobiernos locales de los países analizados, disponen de menos ingresos fiscales en general, salvo en el caso de los municipios de Brasil que cuentan con ingresos que rondan el 9% del PIB.

En general, se observa una fuerte presencia de las transferencias en la estructura de ingresos subnacionales, destacándose casos como el de Argentina y México, cuyos sistemas de transferencias, en términos agregados, derivan en ingresos superiores al 10% del PIB. La excepción, en contraste, vendría a ser Brasil, que sumando los ingresos tributarios municipales y estaduales la participación asciende a casi el 10% del PIB, lo que evidencia una participación relativa superior al 50% de los ingresos totales subnacionales de este país.

El análisis de la composición de los ingresos tributarios desde una perspectiva de gobierno general, deja en evidencia la dispar y mayoritariamente escasa participación de los gobiernos subnacionales en la recaudación total de los países latinoamericanos. La excepción la constituye Brasil, en donde los estados y los municipios poseen conjuntamente más del 30% de la recaudación total (9.7% del PIB). En un segundo grupo de países se encuentran Argentina y Colombia, en los cuales los niveles subnacionales aportan aproximadamente el 15% de la recaudación total. El resto de los países refleja una participación relativa bastante menor, que representa entre el 2% y el 7% de los ingresos tributarios totales.

Se observa además que la recaudación tributaria de los gobiernos subnacionales en los países de la región ha crecido muy poco durante los últimos diez años (lo que contrasta con los ingresos fiscales a nivel de gobierno central). Esta pobre evolución se relaciona con la debilidad en el nivel y la estructura de la imposición subnacional, que a su vez tiene relación con las bases tributarias disponibles por parte de estos niveles de gobierno, junto con el menor esfuerzo tributario promedio a nivel subnacional (BID-CEPAL-CIAT-OECD, 2017).

Al respecto, lo que surge claramente es que a los gobiernos subnacionales les resulta difícil aprovechar las potestades tributarias ya disponibles, como por ejemplo se observa en los magros ingresos generados por el impuesto predial en los países de América Latina. El siguiente gráfico muestra que los impuestos que gravan a la actividad económica son los que mayor peso tienen dentro de la recaudación tributaria subnacional, si bien registran un crecimiento significativamente menor que los impuestos sobre la misma base impositiva a nivel de gobierno central (BID-CEPAL-CIAT-OECD, 2018).

En este contexto, uno de los desafíos metodológicos más relevantes en el debate sobre las relaciones fiscales intergubernamentales, es la medición de la autonomía fiscal y tributaria de los gobiernos subnacionales. Una forma habitual de medir la autonomía tributaria es a través de la suma de los ingresos propios subnacionales, definido para ello como “propio” en la medida en que sea ese nivel de gobierno quien administre y disponga de los recursos que el tributo pueda generar.  Se tiende a dejar fuera del análisis la potestad y la discrecionalidad que estos gobiernos pueden para crear y modificar bases gravables y fijar tasas sin intervención alguna del gobierno central (Ambrosanio, M.F. y Bordignon M., 2006).

Motivado por lo anterior, es que en Jiménez y Ruelas (2018) se propone clasificar como ingresos subnacionales propios a aquellos tributos sobre los cuales los gobiernos subnacionales tienen potestades discrecionales para determinar su carga impositiva sobre los ciudadanos. Potestad que puede ser ejercida a través de la administración tributaria, la fijación de alícuota impositiva, la determinación de la base imponible y el poder para incidir en los acuerdos de coparticipación de ingresos tributarios. Sobre la base de trabajos anteriores, la idea central consiste entonces en lograr una aproximación al grado de libertad que los gobiernos subnacionales tienen para poder llevar a cabo su política tributaria (OECD, 1999;  Blochliger y King, 2006; Blochliger y Petzold, 2009; Blochliger y Nettley, 2015).

El indicador utilizado para este trabajo se desagrega en cinco grandes categorías de autonomía (BID-CEPAL-CIAT-OECD, 2017). La categoría “a” se alcanza si los gobiernos subnacionales tienen poder total sobre las tasas y las bases. La categoría “b” muestra la limitación de los gobiernos en cuanto a la fijación de tasas. A la categoría “c” se alude cuando los gobiernos solo tienen potestad de alterar la base, a través de deducciones y créditos. La categoría “d” analiza aquellos casos en donde las bases y tasas de impuestos son compartidas a través de sistemas de coparticipación. La categoría “e” se usa cuando no existe poder ni para modificar bases ni tasas. La categoría “f” representa impuestos no localizables. 

La muestra para calcular la autonomía tributaria está compuesta por 5 países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México. Se analizan en total 37 impuestos, de los cuales se toma en cuenta el monto recaudado y su marco institucional. Con esta información, el objetivo central es construir una aproximación a la autonomía tributaria subnacional, tomando para ellos las cifras correspondientes al año 2015.

En línea con la metodología escogida para evaluar la autonomía tributaria de los países selecionados, en Jiménez y Ruelas (2018) se incluye una detallada revisión de las legislaciones tributarias de los países bajo análisis, con especial referencia a las potestades tributarias en términos de tasas impositivas y bases gravables. Como se verá, el nivel de autonomía tributaria subnacional es bastante menor cuando se tiene en cuenta la capacidad de los distintos niveles de gobierno para modificar tasas y bases imponibles. Aún en los casos de los países federales más descentralizados, se observa una autonomia limitada, determinada fundamentalmente por la fijación de límites a las alícuotas impositivas, por parte del gobierno central (ver gráfico 4).

En el caso argentino tanto las bases gravables subnacionales como las tasas han registrado una creciente injerencia del gobierno central.  En el caso de Brasil, en la mayoría de los casos, a excepción del impuesto a la propiedad predial, los límites en las tasas están fijados en la misma Constitución, o en su defecto en leyes complementarias. En ese país, solo el 0.7% del PIB queda clasificado en el nivel más alto de autonomía mientras que la mayor parte de la recaudación queda clasificada en b.2, como en el caso de Argentina. En México de igual forma, existe una parte de la recaudación subnacional que proviene de impuestos que se ajustan al nivel más alto de autonomía, cuyo monto equivale al 0.7% del PIB, explicado principalmente por el impuesto a la nómina, el predial y la tenencia de vehículos.

La recaudación tributaria en Chile, proviene de impuestos cuya tasa es fijada por el nivel central de gobierno, con un monto equivalente al 0.6% del PIB. Para el caso de Colombia un 2.4% de la recaudación tributaria subnacional corresponde a impuestos cuya tasa, de igual forma, está limitada por leyes nacionales específicas, mientras que un 1% proviene de impuestos a bienes no meritorios (cerveza, licor y tabaco), que son definidos y regulados en leyes nacionales, no obstante las tasas son definidas sin restricción cuantitativa alguna, tal como se señala en párrafos anteriores.

Ahora bien, una dimensión de análisis adicional se logra si al cálculo anterior se le incluyen los distintos sistemas de coparticipación de impuestos (revenue sharing). Estos sistemas, con sus particularidades, resultan de vital importancia para las finanzas subnacionales y, si bien se originan en impuestos recaudados a nivel del gobierno central, sus diferentes marcos regulatorios determinan distintos grados de autonomía, relacionada con la capacidad que pueden tener los gobiernos subnacionales de modificar el sistema de reparto. 

Una de las características más comunes de los procesos de descentralización, es el sesgo hacia una mayor reasignación de las responsabilidades de gasto hacia los gobiernos subnacionales sin una contrapartida correspondiente de potestades y capacidades fiscales para generar los ingresos necesarios. En América Latina esta asimetría es aún más relevante y  considerablemente superior comparada con la de los países de la OCDE, Europa del Este y Asia (Brosio y Jiménez, 2012; Fretes y Ter-Minnassian, 2015). Los países de América Latina han recurrido a distintos mecanismos de transferencias intergubernamentales para aminorar las asimetrías. La mayoría de los países combina criterios de distribución a través de fórmulas y aportaciones con destino específico. Para los propósitos de este ejercicio, se consideran únicamente los fondos participables que están constituidos en su mayoría por ingresos tributarios.

Una característica directamente ligada a la autonomía, es el espacio institucional que estos sistemas proporcionan para que los gobiernos subnacionales incidan en la distribución de los fondos. El punto consiste en identificar si el rol de estos gobiernos es únicamente como beneficiarios, o si adquieren un papel más relevante.

El análisis permite inferir que solo en el caso de Argentina, los gobiernos provinciales tienen participación activa dentro de la distribución de estos ingresos, a través de la necesidad de aprobación de una Ley-Convenio para cualquier modificación en los criterios distributivos. Para el resto de los países, los gobiernos subnacionales son beneficiarios, requiriendo en algunos casos adherirse al sistema o crear convenios de colaboración con el gobierno central. Un cuadro resumen de lo descrito anteriormente se muestra a continuación.

Como se observa en el gráfico 6, incluidos los ingresos provenientes de los sistemas de distribución de impuestos, si bien los montos como porcentaje del PIB aumentan, la autonomía fiscal no aumenta de manera concomitante, ya que solo en el caso de Argentina las reformas al sistema de distribución requieren de consentimiento por parte de los gobiernos subnacionales.

En resumen, en un contexto de alta asimetría vertical, el análisis propuesto refleja la débil autonomía tributaria de los gobiernos subnacionales analizados, no solo en cuanto al monto recaudado, sino que limitado en cuanto al poder que los gobiernos tienen para modificar tasas, bases gravables y recursos a distribuir.

En general, los gobiernos subnacionales se enfrentan a restricciones institucionales relacionadas con bases especificas asignadas desde la Constitución, tasas mínimas y máximas establecidas en las mismas constituciones o en leyes complementarias, así como escaso poder de influencia en la distribucion de los recursos provenientes de los sistemas de coparticipación.

En este artículo se ha analizado la autonomía tributaria subnacional, partiendo de la definición habitual de ingresos propios subnacionales, avanzando hacia metodologías mas intensivas en información cualitativa, lo cual cambia (y complejiza) notablemente los resultados, mostrando una crecientemente limitada autonomía tributaria subnacional.

Un valor agregado adicional de este trabajo resulta de la inclusión de las transferencias por coparticipación de impuestos (revenue  sharing), diferenciando entre aquellos arreglos que pueden ser modificados por el Gobierno Central en forma unilateral y los que no. 

Con este trabajo, también se busca reforzar y provocar la discusión acerca de la necesidad de contar con estudios cuantitativos y cualitativos de los sistemas de financiamiento subnacional, que permitan mejorar el análisis comparativo entre países, aportando al debate elementos necesarios para el diseño de sistemas de provisión de bienes y servicios públicos descentralizados, con financiamiento suficiente y con incentivos adecuados.

Referencias:

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BID-CEPAL-CIAT-OECD (2017), Estadísticas Tributarias en América Latina, OECD Publishing, Paris. DOI:  http://dx.doi.org/10.1787/rev_lat_car-2016-en-fr

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Gómez Sabaini J.C., Jiménez, J.P. (2011). El financiamiento de los gobiernos subnacionales en América Latina: un análisis de casos. Serie macroeconomía del desarrollo No. 111. División de Desarrollo Económico, CEPAL.

Jiménez, J.P. y Ruelas I. (2018). Autonomía tributaria subnacional en América Latina. Documento de trabajo 2018/10, fedea.

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