Construyendo capacidad fiscal en América Latina: evidencia a partir de la introducción del IRPF en Uruguay

Keyword: 
Taxes
Topic: 
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics

Los impuestos a la renta progresivos son una herramienta fundamental para financiar bienes públicos y redistribuir ingresos. En comparación al mundo desarrollado, América Latina se caracteriza por una menor capacidad fiscal y una estructura tributaria sesgada hacia los impuestos al consumo, con menor peso relativo de impuestos directos a los ingresos y la propiedad.

La expansión de la tributación a la renta personal en la región no está exenta de dilemas, dados sus potenciales costos de eficiencia y eventuales desincentivos a la actividad económica. Estos efectos indeseados podrían ocurrir si los individuos reaccionan frente a los impuestos trabajando menos, evadiendo o alterando sus actividades de forma de minimizar la carga tributaria. Identificar los mecanismos de respuesta importa mucho en virtud de sus distintas implicancias de política.

En un estudio reciente, [1] titulado “Digging into the Channels of Bunching: Evidence from the Uruguayan Income Tax”, analizamos qué tan importantes son estas reacciones y a través de qué canales operan. Uruguay es un caso de estudio interesante, dado que realizó una reforma estructural de su sistema tributario en 2007. La piedra angular de dicha reforma fue la introducción del Impuesto a la Renta de las Personas Física (IRPF), un impuesto dual que grava con tasas progresivas los ingresos laborales y con tasas planas los ingresos de capital. El mínimo no imponible para los ingresos laborales se ubica en el entorno de los 7500 dólares anuales, por lo que individuos que tienen un ingreso laboral formal menor a esa cifra están exentos de tributar. Solo el 30% de las personas registradas – el 30% con mayores ingresos laborales formales - pagan el impuesto. Además, el diseño admite la posibilidad de solicitar deducciones: deducciones fijas por hijo, contribuciones a la seguridad social y pago de alquileres y prestamos hipotecarios. Para la inmensa mayoría de trabajadores el IRPF es retenido por el empleador. Solo un 16% de las personas, incluyendo multi-empleados, trabajadores autónomos y aquellos que perciben ingresos de distintas fuentes, y se encuentran obligados a hacerlo, completa una declaración de impuestos anual.

Utilizando microdatos tributarios de Uruguay durante el periodo 2010-2016, estimamos lo que en la literatura se conoce como elasticidad del ingreso reportado (ETI, por su sigla en inglés). La ETI mide el cambio porcentual en el ingreso declarado como consecuencia de un cambio en las tasas impositivas. En nuestro artículo nos focalizamos en individuos con ingresos laborales ubicados en el entorno de la primera franja del impuesto, el mínimo no imponible, [2] y estimamos el comportamiento del ingreso reportado utilizando el enfoque de bunching. La intuición detrás de esta metodología es simple: se analiza la distribución de los ingresos declarados y se observa si existe un agrupamiento desproporcionado (o bunching) de personas justo antes del cambio de franja. En nuestro caso, este es el lugar en que precisamente se comienza a pagar IRPF. La ETI es proporcional a la magnitud de este agrupamiento. De las estimaciones realizadas pueden destacarse tres resultados principales.

Primero, si bien existe evidencia de bunching en el ingreso reportado neto (ingreso laboral menos deducciones) justo antes del mínimo no imponible, se trata de una respuesta muy moderada que se corresponde con una ETI de 0.06. Esto significa que ante una caída del 10% en lo que le queda a cada trabajador por peso adicional generado luego de pagar impuestos, sus ingresos declarados se reducirán en 0.6%.  

Notas: Esta figura muestra la distribución empírica (línea negra oscura) y contrafactual (línea gris claro) del ingreso imponible normalizado en el mínimo no imponible del IRPF.

Segundo, no encontramos evidencia de bunching cuando consideramos el ingreso reportado bruto, esto es, antes de considerar deducciones. Este resultado sugiere que las deducciones constituyen un canal de respuesta importante. De hecho, en el estudio documentamos un uso más intensivo de deducciones justo en el entorno del primer umbral del impuesto. 

Notas: Esta figura muestra un aumento relativo en proporción de deducciones alrededor del mínimo no imponible para los contribuyentes que reclaman deducciones.

Finalmente, analizamos el comportamiento de un subgrupo de individuos para los que disponemos de información sobre ingresos y deducciones proveniente de dos fuentes: reportados por la empresa y reportados por ellos mismos en su declaración de impuestos. A partir de la comparación de ambas fuentes, encontramos evidencia de evasión. Más precisamente de sub-declaración de ingresos y sobre-declaración de deducciones. En ambos casos, la discrepancia entre ambas fuentes aumenta justo antes del umbral donde comienza a tributarse IRPF, sugiriendo que este subgrupo de contribuyentes utiliza estratégicamente la declaración para sub-reportar ingresos o sobre-reportar deducciones. 

Notas: Esta figura muestra la diferencia promedio en el ingreso laboral bruto entre la información que es reportada en las declaraciones juradas por los contribuyentes y la información reportada por las firmas.

Implicancias

En su diseño actual, al menos en el tramo de ingresos estudiado, la introducción del IRPF en Uruguay parece inducir respuestas muy moderadas y por lo tanto bajos costos de eficiencia. La baja elasticidad de los ingresos laborales reportados parecería estar asociada a elementos del propio diseño tributario uruguayo, y en particular al esquema actual de deducciones. Futuros cambios deberían orientarse a continuar mejorando la progresividad y consolidar un impuesto de base imponible amplia. En particular, políticas que tiendan a ampliar el esquema de deducciones deben analizarse con cautela, ya que podrían aumentar los costos de eficiencia del impuesto y beneficiar mayormente a grupos de personas con ingresos relativamente altos. Los gobiernos también deberían invertir en mejorar capacidades de fiscalización y disuasión de comportamientos de evasión, por ejemplo, introduciendo sistemas de pre-llenado de declaraciones juradas (como lo ha hecho recientemente Uruguay) o de chequeo automático de inconsistencias entre la información de declaraciones juradas y la proveniente de otros registros. Los aprendizajes derivados del caso uruguayo pueden ser útiles para otros países de la región que han llevado adelante reformas impositivas similares.


1. Marcelo Bergolo, Gabriel Burdin, Mauricio De Rosa, Matias Giaccobasso, Martin Leites, Digging into the Channels of Bunching: Evidence from the Uruguayan Income Tax, The Economic Journal, 2021.

2. En otro estudio todavía en curso analizamos el comportamiento de individuos perceptores de altos ingresos laborales.

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