Diseño de una forma más justa de consolidación fiscal

Keyword: 
Economic growth
Fiscal Policy
Topic: 
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics

Con la expectativa de que el crecimiento cobre impulso en 2018, es el momento para que los países de América Latina y el Caribe se concentren en recomponer sus colchones fiscales, que en los últimos años se han deteriorado en virtud del fin del superciclo de las materias primas y otros factores que originaron una acentuada caída en los ingresos.

En nuestra última edición de Perspectivas económicas: Las Américas se sugiere que ahora es necesariala consolidación fiscal en la mayoría de los países para contener el crecimiento de la deuda pública. Sin embargo, dado que se espera que en los próximos años la región registre solo modestas tasas de crecimiento, el desafío fundamental será cómo diseñar políticas fiscales de una forma que permita que los países mantengan los recientes avances logrados en cuanto a la igualdad de ingresos.

La región ha logrado, en efecto, significativos progresos en la reducción de la desigualdad de ingresos desde el inicio del milenio, en comparación con la mayor parte de las otras regiones, donde la desigualdad ahora es peor de lo que era en 2000. Estos logros han sido generalizados dentro de la región, pero son más marcados en el caso de los grandes exportadores de materias primas de América del Sur, donde gran parte del mayor progreso se refleja en el aumento de los ingresos de los trabajadores poco calificados, en especial en servicios ( FMI, REO 2018).

La política fiscal ha desempeñado un importante papel en la reducción de la desigualdad de ingresos en América Latina y el Caribe, aunque en menor proporción que en las economías más avanzadas. En general, se estima que la política fiscal reduce la desigualdad de ingresos en alrededor de un 15%, en promedio, en los países de la región, puesto que sus herramientas de impuestos y de gastos redistribuyen los ingresos hacia aquellos en peor situación (gráfico 1). Si bien esto se compara favorablemente con otros mercados emergentes, gran parte del efecto de la política fiscal en la desigualdad de ingresos de la región se deriva del gasto en salud y educación, en lugar de los instrumentos fiscales tradicionales, como los impuestos o las transferencias.

Nuestros resultados revelan lo siguiente:

  • Los instrumentos fiscales con un efecto directo en los ingresos (impuestos sobre la renta de las personas físicas, transferencias de efectivo, pensiones) tienen un poder redistributivo limitado : reducen la desigualdad de ingresos solo un 4%, en comparación con el 8% en otros mercados emergentes y el 35% en las economías avanzadas.

  • Los instrumentos fiscales con un efecto indirecto en los ingresos (impuestos a los bienes y servicios, y transferencias indirectas como subsidios de precios o exenciones tributarias)prácticamente no tienen poder redistributivo en América Latina y el Caribe. En muchos de los países de la región, estas políticas fiscales en realidad son regresivas, puesto que consisten en subsidios de precios específicos en sectores como la energía, que benefician desproporcionadamente a los grupos de ingresos más altos.

  • El gasto público en educación y atención de salud está reduciendo la desigualdad de ingresos en la región más que los impuestos y las transferencias. Este gasto beneficia proporcionalmente más a los pobres que a aquellos que se encuentran en mejor situación y reduce la desigualdad de ingresos alrededor de un 10%, cerca del doble que en otros mercados emergentes. Ahora bien, esto se debe a los resultados particularmente sólidos en algunos países como Argentina, Costa Rica, Brasil y Uruguay, donde este tipo de gasto social ha resultado ser especialmente progresivo.

Por qué América Latina es diferente

¿Por qué los sistemas tributarios y las principales redes de seguridad de la región son menos eficaces para atenuar la desigualdad de ingresos que sistemas similares en otros lugares? Uno de los motivos es que su poder redistributivo no solo refleja la progresividad de los instrumentos fiscales sino también su magnitud.

Por ejemplo, los ingresos provenientes de los impuestos sobre la renta de las personas físicas, que tienden a ser más progresivos que otros tipos de impuestos ( FMI 2014 ), son menores en América Latina y el Caribe en comparación con otras regiones. Esto se debe a que las tasas de los impuestos sobre la renta de las personas físicas relativamente altas de la región, efectivamente, se ven debilitadas por importantes incentivos y exenciones de impuestos, así como por la economía informal, todos los cuales reducen las bases tributarias.

Además de la composición de los impuestos, el gasto fuertemente progresivo en salud y educación en algunos países se está volviendo menos eficaz debido a la magnitud relativamente limitada de dicho gasto.

Por último, la gran proporción de gasto no discrecional en algunos países (por ejemplo, en pagos de intereses) también limita el poder redistributivo de la política fiscal de la región, al reducir el alcance del gasto social.

Diseño del ajuste fiscal en la región

Entonces, ¿cuál es la composición adecuada del ajuste fiscal para favorecer el crecimiento y los objetivos sociales en América Latina y el Caribe? El personal técnico del FMI ha estado estudiando este asunto de manera intensiva ( FMI 2017 ). Los resultados de sus análisis han permitido profundizar e informar las consultas del Artículo IV y las recomendaciones de política económica en países como la República Dominicana, Guatemala, Honduras y Bolivia. Si bien no existe una estrategia única, los siguientes resultados se aplican a la mayor parte de los casos:

  • Al concentrar los esfuerzos de movilización de ingresos en aumentar la progresividad de los impuestos, reduciendo las exenciones de impuestos, evitando los tratamientos preferenciales y combatiendo la evasión y la elusión de impuestos, en especial en el caso de los hogares de ingresos más altos, se mejorará el poder redistributivo de las políticas fiscales.

  • El aumento de la dependencia de los impuestos directos, que son progresivos, en algunos casos mediante una disminución de los umbrales con el fin de que más hogares de altos ingresos queden sujetos a impuestos, podría ampliar la base tributaria con costos distributivos reducidos.

  • El efecto económico de las medidas de ajuste depende no solo de los instrumentos específicos que se utilicen, sino también de la manera en que los países usen los ahorros en tasas de interés derivados del ajuste. El gasto de inversión es un instrumento eficiente para lograr un repunte significativo en el crecimiento, pero es posible que no contribuya en forma importante a una mejor redistribución del ingreso. Por otra parte, las transferencias sociales podrían contribuir menos al mejoramiento de los resultados de crecimiento pero son muy eficaces para reducir la desigualdad. Por lo tanto, un paquete general que combine aumentos en la infraestructura y transferencias sociales podría resultar óptimo para garantizar un crecimiento y efectos sociales beneficiosos en el mediano plazo (el gráfico 2 muestra dichos efectos).

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