¿Por qué el electorado no exige más inversión pública?

Keyword: 
Public procurement
Topic: 
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics


Este articulo fue inicialmente publicado en el Blog del Banco Interamericano de Desarrollo - Ideas que Cuentan, el 14 de Abril del 2022.


Durante décadas los economistas han advertido que un bajo nivel de inversión pública en educación, salud, infraestructura y seguridad debilitaría el crecimiento económico de un país y retrasaría su desarrollo social. Lamentablemente, eso describe lo que sucede en muchos de los países de América Latina y el Caribe. Entre 1980 y 2016, la inversión pública en la región creció casi 10 puntos porcentuales menos que en las economías avanzadas, según el reciente informe insignia del BID. De mantenerse el rumbo actual se estarían poniendo en riesgo la prosperidad de la región y el bienestar de sus ciudadanos.

Una posible explicación del fenómeno es que muchos gobiernos carecen de capacidad técnica para planificar las inversiones públicas, lo que los lleva a dar prioridad a formas de gasto más sencillas, pero menos eficaces, como las transferencias monetarias o los subsidios. Otra posibilidad es que los propios votantes prefieran menos inversión pública. Esa premisa se explora en un nuevo estudio que constata que los votantes con poca confianza en los demás, que dudan de las promesas que se les hacen, y los votantes impacientes, que optan por menores beneficios a corto plazo frente a mayores beneficios a largo plazo, exigen menos inversiones a sus gobiernos. La baja confianza y la alta impaciencia resultan ser características destacadas del votante medio en muchos países de América Latina y el Caribe.

Una encuesta sobre las preferencias de gasto

El estudio se basa en una original encuesta sobre las preferencias de gasto de los votantes realizada en siete capitales latinoamericanas por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) de Vanderbilt University. Se preguntó a los votantes acerca de sus preferencias con respecto a tres tipos de gasto público: gasto con beneficios inmediatos y seguros, como las transferencias monetarias directas; bienes públicos a corto plazo (o consumo público), con beneficios inmediatos pero inciertos, como la compra de nuevos equipos; y bienes públicos a largo plazo (o inversión pública), con beneficios inciertos y futuros, como los programas de capacitación y las inversiones en infraestructura. La encuesta ofrecía opciones binarias de gasto hipotético, con variaciones en la incertidumbre y el plazo de los beneficios para los encuestados. Por ejemplo, los encuestados eligieron entre un crédito fiscal que les permitiría a ellos o a sus familias gastar más en educación (beneficios más seguros), y un aumento de impuestos que financiaría la educación pública (beneficios más inciertos). También eligieron entre el gasto en la contratación de más empleados públicos (beneficios actuales) y la capacitación de los empleados actuales (beneficios futuros).

Los datos muestran que, en dos ámbitos políticos distintos: la educación y la seguridad, los encuestados con baja confianza política o baja confianza interpersonal apoyan más las transferencias en detrimento de los bienes públicos. Los encuestados más impacientes son igualmente más partidarios de las transferencias y prefieren el gasto a corto plazo (transferencias y consumo público) sobre el gasto a largo plazo (inversión pública). Por otro lado, a falta de transferencias, la desconfianza política y la aversión al riesgo pueden generar un cambio en la exigencia de los votantes del gasto corriente al gasto de inversión, por ejemplo, de la contratación a la formación de profesores, dado que su impacto es mayor a corto plazo. Por último, los votantes de bajos ingresos están menos dispuestos a apoyar la inversión pública porque necesitan más las transferencias monetarias a corto plazo.

Experimentos con la inversión pública

Dos experimentos aleatorios diseñados para aumentar la demanda de inversión pública generan mayor evidencia sobre el papel de la confianza y la paciencia. Tanto los votantes desconfiados como los impacientes deberían ser relativamente menos receptivos al mejoramiento de la inversión pública porque valoran menos los beneficios adicionales. Los datos experimentales apoyan esta idea. En el primer experimento, se asignó aleatoriamente a los encuestados un tratamiento en el que se les advertía sobre el rendimiento relativamente mayor del gasto en inversión pública. Los resultados muestran que los encuestados con bajos niveles de confianza son menos sensibles al tratamiento, registrando un cambio menor en su demanda de inversión, más o menos de la mitad. En el otro experimento, se les asignó de manera aleatoria a los encuestados diferentes horizontes temporales (dos o cuatro años) para recibir los mismos beneficios del gasto en inversión pública. Los encuestados impacientes estaban menos dispuestos a aumentar su apoyo a la inversión pública con rendimientos más rápidos (dos años).

Condiciones previas para una mayor demanda por parte del electorado

Los formuladores de políticas públicas que tratan de optimizar el bienestar social deben comprender las causas de la baja confianza en las promesas electorales de los políticos y los factores que podrían mitigarlas. El informe insignia del BID de este año muestra que algunos de estos factores determinantes actúan a nivel del votante individual, mientras que otros pueden ser más sistémicos. En lo que respecta a preferencias individuales, la falta de información precisa podría ser decisiva. Por eso, intervenciones del comportamiento, como recordar al electorado que las inversiones públicas son fundamentales para el crecimiento económico y el desarrollo social, podrían marcar la diferencia. Mientras que el componente sistémico parece más complejo. Puede estar arraigado en normas de confianza social moldeadas por experiencias históricas, como la violencia. O también puede explicarse por la percepción de un bajo desempeño del gobierno. La escasa confianza en la capacidad del gobierno para cumplir sus promesas a largo plazo puede dar incentivos electorales a los candidatos políticos para que adopten políticas a corto plazo, aunque sean menos eficientes. O puede hacer que solo participen en política aquellos candidatos que prefieren políticas ineficientes a corto plazo.  El bajo rendimiento del gobierno refuerza a su vez la escasa confianza de los votantes.

Al mismo tiempo, un entorno macroeconómico estable —es decir, baja inflación, bajo desempleo, baja delincuencia y estabilidad política y financiera— puede incidir positivamente en la aversión al riesgo y en la impaciencia temporal de los ciudadanos. Los ingresos también pueden ser un factor significativo que explique la preferencia por las transferencias monetarias a corto plazo, ya que resuelven las necesidades más básicas y urgentes. Los gobiernos que aumentan los ingresos de forma equitativa podrían reducir la preferencia de los ciudadanos por las transferencias a corto plazo. Pero, en última instancia, la principal lección de esta investigación es que cuando los ciudadanos perciben que el gobierno funciona de forma eficiente y puede suministrar los bienes públicos de manera eficaz, es más probable que voten a los candidatos que están a favor de una elevada inversión pública.

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