Descentralización, espacio fiscal y endeudamiento de los gobiernos sub nacionales en América Latina

Keyword: 
Fiscal Policy
Topic: 
Politics and Economy
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics

En las últimas décadas, los gobiernos subnacionales de la mayoría de los países de América Latina asumieron crecientes responsabilidades y funciones que han tensionado el estado de sus finanzas públicas, evidenciando asimétricas y dispares capacidades fiscales y requiriendo, en la mayoría de los casos, un aumento en su financiamiento, ya sea a través de recursos propios, transferencias o endeudamiento. Vale señalar que este fenómeno se ha visto reflejado tanto en los países federales tradicionales como Argentina, México o Brasil, los cuales traspasaron parte de las funciones del gobierno federal (fundamentalmente educación, salud y parte del gasto en infraestructura) hacia los niveles inferiores de gobierno, así como en países unitarios donde -según el caso- se produjo una transferencia importante de funciones hacia los gobiernos intermedios (provincias, estados, departamentos) o locales (municipios, comunas, alcaldías).

Este proceso de reasignación de funciones entre los diferentes niveles de gobierno ha observado diferentes “olas”, de acuerdo con sus justificaciones y el bien o servicio a descentralizar. En un primer momento, allá por la década de los ochenta, estos procesos se justificaban a partir de la visión de que la descentralización permitiría una más eficiente asignación de los bienes públicos hacia una ciudadanía subnacional territorialmente diversa permitiendo, a su vez, mejorar los canales de participación ciudadana, de responsabilidad política y de rendición de cuentas (Rezende y Veloso, 2012).

En una segunda etapa (fines de los noventa), marcada tanto por la crisis macrofiscal de algunos países de la región, como por ciertas deficiencias en la provisión subnacional de servicios recientemente descentralizados (educación, salud e infraestructura), las reformas intergubernamentales tomaron un enfoque diferente. Algunos desbalances y crisis sucedidos en el ámbito subnacional, fundamentalmente en Brasil y Argentina, reorientaron la discusión y preocupación hacia el grado de descentralización y los mecanismos de coordinación en aspectos tales como provisión de gasto social, infraestructura y el nivel de endeudamiento subnacional. Las reformas, hacia finales de los noventa, se orientaron entonces hacia la coordinación en la provisión de bienes y servicios descentralizados así como el acceso al financiamiento subnacional.

El proceso de descentralización, en sus diferentes períodos, se dio principalmente vía gasto público (en lugar de los ingresos), si bien la situación es bastante heterogénea entre países. Sin embargo, la forma en cómo los gobiernos subnacionales financien sus responsabilidades de gasto es una preocupación clave. Este financiamiento es logrado mediante tres modalidades: a) generación de recursos propios, ya sean tributos u otros ingresos no tributarios (regalías, tasas municipales, derechos, etc.); b) las transferencias intergubernamentales, y c) mediante endeudamiento, o una combinación de las tres alternativas.

El análisis de esta última opción, así como de sus mecanismos de coordinación, resultan tópicos centrales en lo que se refiere a relaciones fiscales intergubernamentales. El endeudamiento de los gobiernos subnacionales alcanzó su máximo a fines de los 90 y principios del 2000, alcanzando alrededor del 20% del PIB en el caso de Argentina y Brasil. Como primera respuesta para modificar la tendencia al sobreendeudamiento subnacional, los gobiernos centrales intentaron ejercer un control directo sobre las jurisdicciones sub-nacionales, imponiendo restricciones administrativas sobre sus posibilidades de endeudamiento. Si bien este tipo de controles suelen ser los más comunes en los estados unitarios, para el caso de América Latina se aplicaron en la mayoría de los países (Gómez Sabaini y Jiménez, 2011). Adicionalmente, los esfuerzos se dirigieron al establecimiento de reglas y normas comúnmente aceptadas en el marco de una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF).

Este proceso de reformas, desencadenó desafíos importantes, tanto en términos teóricos como prácticos. Uno de los principales, que se discute en literatura reciente (Jimenez y Ter Minassian, 2011 y 2016), se relaciona con el manejo macroeconómico y la sustentabilidad fiscal en el mediano y largo plazo, obligando a repensar el rol de los gobiernos centrales y sub-nacionales.

Si bien la visión tradicional del federalismo fiscal (Musgrave,1959), hace hincapié en que la función de estabilización macroeconómica pertenece al gobierno central, en los últimos años ha tomado impulso el argumento de que dejar totalmente en manos del gobierno central las responsabilidades de estabilización puede complicar la situación fiscal de los sectores públicos consolidados, en la medida en que los gobiernos subnacionales tienen un mayor y creciente rol en la provisión de bienes y servicios públicos.

A lo anterior se agrega el  hecho que algunos de los ingresos con los que cuentan estos gobiernos son más sensibles al ciclo (por ejemplo los relacionados con la extracción de recursos naturales) y que además enfrentan mayores restricciones de acceso al crédito en los mercados financieros y que, en consecuencia, durante recesiones son más propensos a recortar gastos importantes, como en programas sociales y proyectos de inversión (Ter Minassian y Jiménez, 2011).

En este marco, el endeudamiento podría funcionar como un instrumento para suavizar el impacto del ciclo económico, abriendo la posibilidad de que los gobiernos sub-nacionales puedan financiar gastos importantes cuando el ciclo económico esté a la baja (evitando la política fiscal procíclica) así como el financiamiento de los gastos descentralizados en capital e infraestructura.

Si bien existen beneficios en el acceso al crédito – en términos de espacio fiscal, equidad intergeneracional y desarrollo de mercados de capital domésticos- existe el riesgo de que el uso excesivo del recurso para financiar la deuda tensione las finanzas públicas sub-nacionales e incluso pueda desencadenar crisis de endeudamiento y sostenibilidad fiscal.

Por todos estos motivos, resulta central el análisis de la posibilidad de endeudamiento subnacional y de los mecanismos de coordinación. Recientemente, en Jiménez y Ruelas (2016), basándose en las experiencias recientes de algunos países de América Latina, se explora el estado de situación del endeudamiento de los gobiernos subnacionales, analizando en forma específica su institucionalidad, los mecanismos para acceder al crédito y su evolución en los últimos años.

Durante la última década se ha logrado una reducción sustancial de la deuda subnacional promedio, pasando de niveles  del 9% en 2004, a niveles cercanos al 4% del PIB para el 2015. Misma tendencia, pero adquiriendo mayor importancia relativa, se observa al medir el peso de la deuda respecto a los ingresos totales de los gobiernos subnacionales: en promedio, la deuda subnacional equivale a más del 20% de los ingresos, lo que aún muestra un impacto importante en las finanzas públicas de estos gobiernos.  (CEPAL, 2016; Jiménez y Ter-Minassian, 2016; Jiménez y Ruelas, 2017)

Ya en comparación entre países seleccionados, se observan claras diferencias en los niveles de deuda. Por ejemplo, Argentina y Brasil, a pesar de su significativa disminución durante la última década, muestran niveles claramente superiores; así pues, en promedio, del 2004-2015, la deuda de los gobiernos provinciales de Argentina es cercana al 8% del PIB, disminuyendo más de 8 puntos durante la última década, mientras que en Brasil la deuda subnacional, en promedio, asciende a casi el 14% del producto cuya reducción superó los 6 puntos en el mismo periodo.

Ahora bien, abordar el endeudamiento únicamente en términos agregados esconde importantes diferencias que limitan el alcance del análisis. Por ello, tal como se plantea  en Jimenez y Ter Minassian (2016), medir los niveles de deuda con relación a los ingresos totales permite determinar la restricción que enfrentan los gobiernos subnacionales respecto a su espacio fiscal, además de facilitar la comparación del peso y la sostenibilidad de la deuda de cada gobierno subnacional dentro de un mismo país. Resultan ilustrativos entonces los casos de Argentina, Brasil y México. Si bien se mantienen importantes diferencias entre los niveles máximos y mínimos de la relación deuda sobre ingresos en los tres países, la evolución en la última década es distinta. Mientras que en Argentina claramente se han acortado las brechas y ha disminuido el promedio, en Brasil se han mantenido casi igual los niveles y en México ha repuntado el nivel máximo aumentando la brecha entre los gobiernos estatales.

En cuanto a la composición de la deuda de los gobiernos subnacionales, se observa que parte importante de ésta, más de la mitad en la mayoría de los casos, es con entidades públicas, ya sea directamente con el Gobierno Central o a través de la banca de desarrollo. Caso a destacar es el de México, en donde un considerable porcentaje de la deuda es con la banca privada y su pago está garantizado, en su mayor parte, con las transferencias del gobierno central.

En definitiva, hasta el año 2014 las deudas subnacionales de los países más descentralizados de la región bajaron o se mantuvieron relativamente estables. Sin embargo, cuando se analiza en forma desagregada existen casos puntuales de gobiernos subnacionales con un endeudamiento elevado y vulnerables a shocks adversos, especialmente en las tasas de cambio o de interés. Adicionalmente, en algunos casos, empiezan a acumularse pasivos contingentes, que podrían crear riesgos de sostenibilidad fiscal en el más largo plazo.

Un sistema de relaciones fiscales estable y un proceso de descentralización exitoso requieren un adecuado sistema de financiamiento para poder llevar adelante en forma adecuada las funciones asignadas a cada nivel de gobierno. No obstante, no sólo es importante el nivel de financiamiento de cada nivel de gobierno sino también el “mix” que combina, en el caso de los gobiernos subnacionales, ingresos tributarios y no tributarios propios, transferencias intergubernamentales y, en algunos casos, la opción de endeudamiento.

Debe tenerse en cuenta que la posibilidad de endeudamiento subnacional, junto con los mecanismos que la regulan, no resultan independiente de las funciones asignadas a los diferentes niveles de gobierno, por lo que en la medida en que los países asignan de manera diferente las responsabilidades entre niveles de gobierno, distinta será la coordinación de su acceso al crédito. El diseño de los mecanismos de coordinación y control de endeudamiento subnacional debe hacerse teniendo en cuenta de manera especial la distribución de competencias entre niveles de gobierno, de manera de que el sistema de relaciones integubernamentales apuntale una eficiente, sostenible y equitativa intervención de parte del sector público consolidado.


Artículo elaborado para el blog Vox.LACEA. Las opiniones acá vertidas no representan a las instituciones y son de exclusiva responsabilidad de los autores.

Referencias:

CEPAL (2016). Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2016. Las finanzas públicas ante el desafío de conciliar austeridad con crecimiento e igualdad (LC/L.4140), Santiago, marzo. Documento tomado de; http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/39939/22/S1600111_es.pdf

Gómez Sabaini, J.C. Jiménez, J.P. (2011). El financiamiento de los gobiernos subnacionales en América Latina: un análisis de casos. Serie Macroeconomía del desarrollo, No. 111, CEPAL, Santiago. Documento tomado de: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/5342/1/S1100336_es.pdf

Jiménez, J.P y T. Ter Minassian (2016), “Política fiscal y ciclo en América Latina: el rol de los gobiernos subnacionales”, serie Macronoeconomía del Desarrollo, Nº 173 (LC/L.4192), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Documento tomado de http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40252/1/S1600521_es.pdf

(2011). Macroeconomic challenges of fiscal decentralization in Latin America in the aftermath of the global financial crisis. Serie Macroeconomía del Desarrollo, Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Documento tomado de http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/5344/S1100337_en.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Jiménez, J.P. y I. Ruelas (2016), “El endeudamiento de los gobiernos subnacionales en América Latina: evolución, institucionalidad y desafíos”, Serie Macroeconomía del Desarrollo No. 186, Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Documento tomado de http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/41007/1/S1700020_es.pdf

Kopits, G., Jiménez, J.P. y Manoel A. (2000): Responsabilidad Fiscal a Nivel Subnacional: Argentina y Brasil, XII Seminario Regional de Política Fiscal: Compendio de Documentos, Santiago, CEPAL, (Enero 24-26), pp. 25-57

 

Musgrave, R. A. (1959). The Theory of Public Finance. McGraw- Hill, New York.

 

 

Rezende, F. y Veloso Joao (2012). Intergovernmental Transfers in subnational finances en Brosio, G. y Jiménez, J.P. (ed.) “Decentralization and Reform in Latin America: improving intergovernmental relations”, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK.

Share this