Política fiscal en tiempos del Coronavirus: restricciones y opciones de política para América Latina y el Caribe

Keyword: 
Financial crisis
Fiscal Policy
Topic: 
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics

América Latina y el Caribe (ALC) está sufriendo un duro golpe a medida que se propaga el Coronavirus, la gente se queda en casa, y pocas empresas pueden operar. Esto ocurre en medio de una fuga hacia activos de calidad en los países desarrollados y una duplicación de los diferenciales (spreads) de crédito en ALC desde enero de 2020.

¿Qué deben hacer los gobiernos? Las posiciones fiscales son peores que en el pasado. Las políticas de estímulo que funcionan en tiempos normales no funcionarán en tiempos del Coronavirus, y el financiamiento puede ser limitado si el vuelo hacia la calidad continúa.

Comparando las posiciones fiscales antes y ahora, usando la Gran Recesión de EE. UU. 2008-2009 como punto de referencia, el balance general promedio en ALC cambió de -0.4% del PIB en 2008 a -3% en 2019, o una diferencia de 2.5% del PIB. Además, la deuda pública promedio creció drásticamente del 40% del PIB en 2008 al 62% en 2019. Estas cifras muestran un claro deterioro y son en gran medida consecuencia de políticas mal administradas, particularmente durante y después de la Gran Recesión de EE. UU.

Durante la Gran Recesión, la mayoría de los gobiernos aumentaron el gasto rápidamente para sostener la demanda agregada. Si bien el tamaño del estímulo fiscal (estimado como el deterioro del balance primario en 2009 con respecto a 2008) promedió el 3% del PIB, no fue lo mismo para todos. La Figura 1, que vincula la deuda en 2008 con los cambios en el déficit primario en 2009, muestra que los países con poca deuda pudieron implementar un estímulo fiscal sustancial, mientras que aquellos con una deuda alta tuvieron que ajustarse.

¿Qué dice esta relación sobre la capacidad de ALC para hacer políticas expansivas hoy? Dado que los niveles de deuda son mucho mayores, la región podría, en promedio, responder con una expansión fiscal de aproximadamente la mitad del tamaño de la de 2009. Sin embargo, hay bastante heterogeneidad dentro de ALC que se debe tener en cuenta al decidir sobre el tamaño de los paquetes fiscales.

Otro tema clave es la composición del estímulo fiscal, porque tiene implicaciones para la sostenibilidad en el futuro. Las verdaderas políticas anticíclicas se hacen sólo con gastos transitorios. La experiencia pasada no es alentadora: en la expansión fiscal de 2009, casi dos tercios se destinaron a mayores salarios y transferencias permanentes, elementos difíciles de revertir (Figura 2). El estímulo a través de  aumentos en el gasto corriente, consistente con los hallazgos de nuestro trabajo sobre el comportamiento cíclico de las diferentes partidas de gasto en el mundo en desarrollo, es una razón importante por la cual muchos países tuvieron déficits fiscales persistentes más adelante porque no pudieron reducir el gasto. Es clave que los gobiernos presten atención a la composición del gasto y su temporalidad al diseñar paquetes de políticas relacionados al Coronavirus.

Dado este contexto, ¿qué restricciones debería considerar ALC? Una es que el tamaño de los paquetes tendrá que ser menor, a menos que los países estén dispuestos a realizar una reasignación sustancial de recursos dentro de los presupuestos actuales, o quieran correr riesgos macroeconómicos adicionales.

El informe bandera del BID sobre gasto público en ALC identifica ineficiencias técnicas sustanciales: filtraciones en el gasto social, ineficiencias en los salarios del sector público y en la compra de bienes e infraestructura. Estas representan el 4,4% del PIB, pero no se pueden abordar con rapidez, por lo que una posible estrategia es permitir gastos adicionales cruciales -como el gasto en salud- a la vez que se ponen en marcha de inmediato políticas de reducción de la ineficiencia, que producirán resultados más adelante, asegurando la sostenibilidad.

Otra limitación son los mercados financieros. ALC ahora paga 700 puntos básicos sobre los bonos del Tesoro de los Estados Unidos. Los mercados aún están abiertos, pero hay un vuelo sustancial hacia la calidad y, según el Instituto de Finanzas Internacionales, las salidas acumuladas desde enero han superado los niveles observados durante la crisis financiera mundial de 2008-2009. Para países como Argentina y Ecuador, con spreads EMBI superiores a 4200bps, el crédito simplemente no está disponible; su única opción son los préstamos multilaterales.

¿Qué pueden hacer los gobiernos para combatir los desafíos que plantea el Coronavirus? Primero, lo obvio: combatir la propagación del Coronavirus, priorizar el gasto en salud y evitar el colapso de la infraestructura de salud. El tiempo para crecer vendrá más tarde. Además, las políticas estándar de estímulo macroeconómico pueden no ser efectivas ahora. Si bien el gasto de capital suele ser el mejor instrumento para las políticas anticíclicas, ya que tiene el mayor multiplicador fiscal, puede no funcionar en un momento en que las obras son una fuente de contagio.

En segundo lugar, muchas personas perderán sus ingresos mientras permanecen confinadas, por lo que es imperativo diseñar programas de subsidios bien dirigidos para los pobres e informales. Es clave que estos programas se diseñen como temporarios, evitando aumentos a los programas de transferencias existentes, y en vez administrando estos nuevos subsidios a través de cuentas separadas, con claras cláusulas de suspensión.

En tercer lugar, los gobiernos con espaldas lo suficientemente grandes podrían ofrecer un aplazamiento temporario de impuestos para las regiones, las personas y las empresas más afectadas por el Coronavirus. Por último, pero no menos importante, los gobiernos deberían ayudar a sostener los mercados de crédito. Varias empresas no pueden refinanciar siquiera los préstamos a corto plazo, con el riesgo de despidos masivos si los problemas de liquidez se convierten en problemas de solvencia. Los gobiernos pueden intervenir a través de programas de compra de activos, como en el mundo desarrollado. El desafío para ALC es hacer esto en cantidades suficientemente grandes, de manera transparente y con programas claramente focalizados y priorizados. De lo contrario, los préstamos podrían convertirse en transferencias, algo que ALC no puede permitirse.

Dada la gran lista de necesidades, ALC debe buscar de manera decisiva la financiación de un conjunto estricto de políticas, aprovechando los mercados de crédito y accediendo a los organismos multilaterales. Los países sistémicos más grandes pueden obtener swaps de la Reserva Federal. Los países más pequeños tienen una mayor probabilidad de obtener préstamos de organismos multilaterales que le sean útiles en términos de su tamaño, aunque será un desafío para los países más grandes debido a los limitados recursos disponibles. Se debe explorar aumentos de capital para los organismos multilaterales para proporcionar recursos adicionales.

A pesar de estas limitaciones, las políticas fiscales pueden desempeñar un papel importante para salvar vidas y mitigar las consecuencias económicas del Coronavirus. Las balas en el arsenal son escasas, pero si están bien diseñadas e implementadas, podrían contribuir en gran medida a crear resiliencia contra el impacto de la pandemia en ALC.

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