Se conoce bien que el gasto público ha sido históricamente procíclico en los países en vías de desarrollo (Tornell y Lane, 1999; Kaminsky, Reinhart y Vegh, 2004; Frankel, Vegh y Vuletin, 2013).¹  Es decir, el gasto público en estos países suele aumentar durante los períodos de expansión y disminuir durante los períodos de recesión. Por desgracia, esta política fiscal procíclica refuerza las fluctuaciones del producto, exacerbando los auges y agravando las caídas. Las explicaciones tradicionales de este comportamiento indeseable han girado principalmente en torno a la noción explícita o implícita de que la prociclicidad fiscal es el resultado deliberado de las distorsiones de la economía política y de instituciones débiles (es decir, la “miopía” de los políticos y la presión política a gastar más cuando los recursos están disponibles en buenos tiempos, dejando pocos recursos para gastar en malos tiempos).

Desde la crisis financiera mundial y, más recientemente, desde la caída repentina de los precios de las materias primas, las frecuentes e importantes revisiones en las previsiones de crecimiento económico en todo el mundo se han convertido en una nueva norma. Esta tendencia, a su vez, ha provocado encendidos debates – tanto en círculos políticos como académicos y en los medios de comunicación – acerca de cómo los gobiernos deben lidiar con estas revisiones.

Como consecuencia de este debate, dos áreas de la literatura sobre prociclicidad fiscal que están relacionadas con los errores de predicción del producto han ido ganando cada vez más terreno. Aunque diferentes en origen y naturaleza, ambos argumentos ponen énfasis en (o incluso culpan a) los errores de predicción del producto en la determinación de la prociclicidad fiscal. Estos argumentos incluyen:

1. Sobre-optimismo en las previsiones del producto (Frankel, 2011a; Frankel, 2011b; Frankel y Schreger, 2013). Esta literatura se centra en la relevancia del sobre-optimismo en las previsiones del producto (que se define como una situación en la que el crecimiento previsto del producto se encuentra sistemáticamente por encima del producto realizado o ex-post) en la prociclicidad de la política fiscal. Este sobre-optimismo, particularmente en épocas de auge, puede ayudar a explicar los excesivos gastos y déficits fiscales, así como el hecho de no tener superávits durante los períodos de alto crecimiento. Teniendo en cuenta este punto de vista, una creciente preocupación se ha centrado en la reducción del sobre- optimismo como un mecanismo para disminuir la prociclicidad fiscal.

2. Los datos en tiempo real y la literatura de la desinformación (Forni y Momigliano, 2004; Golinelli y Momigliano, 2006 y 2008; Bernoth, Hughes Hallett, y Lewis, 2008; Cimadomo, 2012; Croushore y van Norden, 2013). Esta literatura argumenta que, para ser justos con los hacedores de políticas, sus decisiones de política fiscal deben ser evaluadas en base a la información que tenían disponible sobre el estado de la economía al momento de tomar dichas decisiones. En otras palabras, argumentan que el uso de datos ex-post (disponibles sólo después de haber tomado las decisiones de política) incorporan injustamente la influencia de la desinformación que los hacedores de políticas tenían al momento dichas decisiones. Más aun, estos investigadores señalan que esta distinción tiene importantes implicaciones prácticas ya que usando datos en tiempo real, los políticos muestran tener mejores intenciones (más contracíclicas) que resultados finales basados en datos ex-post. Dado este contexto, naturalmente, la culpable de la prociclicalidad observada ex-post se debe a la desinformación existente al momento de tomar las decisiones de política económica.

Un artículo reciente de Avellan y Vuletin (2015) desafía estos puntos de vista y muestra que, de hecho, los argumentos tradicionales de política económica y de debilidades institucionales ayudan a explicar cómo los gobiernos manejan las fluctuaciones no anticipadas del producto.

Revisando el rol del sobre-optimismo en las previsiones del producto como causa de la prociclicidad fiscal

El sobre-optimismo no es condición necesaria ni suficiente para explicar la prociclicidad fiscal. ¿Por qué? Si descomponemos el grado observado de ciclicidad ex–post en sus componentes previstos y no previstos (o error de pronóstico), encontramos que lo que realmente importa para la prociclicidad fiscal no es que los países sean demasiado optimistas sino, más bien, si existe un patrón sistemático de correlación entre la política de gasto y los errores de pronóstico. De hecho, la separación de previsiones sobre-optimistas del producto respecto de cuestiones vinculadas con la prociclicidad fiscal ayuda a conciliar el hecho de que a pesar de que los países industriales y en vías de desarrollo muestran el mismo grado de sobre-optimismo (Figura 1, panel A), los países industrializados adoptan políticas fiscales acíclicas mientras que las economías en vías de desarrollo se comportan de manera procíclica utilizando datos ex-post (Figura 1, panel B). Esta diferencia en el comportamiento fiscal se mantiene aun cuando uno se centra en el componente de error de pronóstico (Figura 1, panel B).

Revisando los argumentos de los datos en tiempo real y la literatura de la desinformación

Dado un nivel de prociclicidad, al descomponer la ciclicidad observada ex-post en los componentes de predicción y de error de predicción (o no anticipado), inferimos que la única manera en que los hacedores de políticas podrían ser menos procíclicos an base a los datos en tiempo real (es decir, utilizando las previsiones de crecimiento) respecto de lo observado ex-post, es el componente del error de pronóstico exhibiese un perfil sistemáticamente procíclico. En efecto, la evidencia empírica respalda esta idea (Figura 2). Desde el punto de vista de la literatura que trata con datos en tiempo real y la desinformación, la Figura 2 muestra evidencia de que las intenciones de los hacedores de políticas (en base a pronósticos) son menos procíclicas que si uno se basase en datos ex-post (tienendo tambien en cuenta los errores desinformación/pronósticos). Si los hacedores de política realmente toman decisiones únicamente usando proyecciones de datos, no queda claro entonces el por qué uno debería observar una relación sistemática entre el gasto público y las fluctuaciones no anticipadas del producto. ¿No debería ser esta cero (es decir, aleatoria)?

¿No sería más razonable pensar que la política fiscal se formula en cierto modo utilizando pronósticos (es decir, en tiempo real) y que también se revisa teniendo en cuenta los avances en el estado de la economía? Bajo este punto de vista alternativo, se podría establecer – a través de los argumentos tradicionales de economía política – una asociación positiva entre el gasto público y los errores de pronóstico, donde el gasto se incrementa cuando cae de manera sopresiva el “maná del cielo” (es decir, el error de pronóstico del crecimiento es positivo) , y/o el gasto disminuye a medida que los hacedores de políticas se dan cuenta que el crecimiento del producto (y muy probablemente los ingresos fiscales) se sobre-estimaron (es decir, el error de pronóstico es negativo). A la luz de este enfoque, no hay ninguna razón para pensar que los errores de pronóstico (o información errónea) tienen per se efectos sistemáticamente "desafortunados" sobre la prociclicidad del gasto público.

Siempre la misma historia: La importancia de argumentos tradicionales de economía política e institucionales

Para fundamentar aún más nuestro escepticismo acerca de la idea de que las fluctuaciones imprevistas del producto (errores de pronóstico o información errónea) tienen efectos sistemáticamente "desafortunados" en la prociclicidad fiscal, mostramos que para una muestra de 100 países, la ciclicidad observada de la política fiscal respecto a los errores de pronóstico del producto está fuertemente determinada por factores de economía política y por argumentos institucionales (de la misma forma que si se utiliza pronósticos/datos en tiempo real) (Figura 3).

Por lo tanto, lo que parece ser clave en la configuración de la prociclicidad fiscal no es la presencia inherente de las fluctuaciones no anticipadas del producto o el grado de sobre-optimismo en las proyecciones de crecimiento económico, sino más bien cómo los gobiernos se las arreglan para manejarlas. En presencia de distorsiones de economía política e instituciones débiles, los shocks malos y buenos al producto se manejan deficientemente. Sin embargo, los gobiernos con instituciones fuertes y un alto grado de responsabilidad pueden manejar acontecimientos imprevistos de una manera que es perfectamente consistente con los objetivos de estabilización macroeconómica.

En otras palabras, mientras que acciones encaminadas a mejorar la capacidad para pronosticar el producto y reducir el sobre-optimismo parecen ser absolutamente cruciales – sobre todo en términos de sostenibilidad fiscal de largo plazo – los esfuerzos orientados a mejorar la eficacia del gobierno, el aumento de la calidad de la burocracia, el apoyo a la independencia de las diferentes ramas gubernamentales, y el diseño de una estructura política que tiene por objeto reducir las tendencias con "efecto voracidad" parecen estar en el núcleo de la solución del rompecabezas de la prociclicidad. Uno no debe ser tan tolerante de las interpretaciones que se basan en errores de pronóstico y sus efectos sistemáticos "desafortunados" en la prociclicidad fiscal. Al tomar decisiones de gasto, los hacedores de políticas pueden ser optimistas, pero seguro no son ingenuos.

Nota del editor: Las opiniones expresadas en esta publicación son las de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo , de su Junta Directiva , o los países que representan.

1. Focalizándose en política tributaria (usando alícuotas impositivas) Vegh and Vuletin (2012) también encuentran que la prociclicacidad también ha sido la norma en países en vías de desarrollo.

References:

Avellan, L. and G. Vuletin, 2015, "Fiscal policy procyclicality and output forecast errors," Policy Brief No. 240, Inter-American Development Bank (IDB-PB-240). Forthcoming in Journal of International Money and Finance. (link: http://publications.iadb.org/handle/11319/6807?scope=123456789/1&thumbna...)

Bernoth, K., A. H. Hallett, and J. Lewis, 2008, "Did fiscal policy makers know what they were doing? Reassessing fiscal policy with real time data," CEPR Discussion Papers No. 6758.

Cimadomo, J., 2012, "Fiscal policy in real time," Scandinavian Journal of Economics, Vol. 114, pp. 440-465.

Croushore, D., and Simon van N., 2013, "Fiscal Policy: ex ante and ex post"(mimeo, University of Richmond and HEC Montreal, Canada).

Forni, L., and S. Momigliano, 2004, "Cyclical sensitivity of fiscal policies based on real-time data," Bank of Italy Working Paper No. 540.

Frankel, J., 2011a,"Over-optimism in forecasts by official budget agencies and its implications," Oxford Review of Economic Policy, Vol. 27, pp. 536-562.

Frankel, J., 2011b. "A solution to overoptimistic forecasts and fiscal procyclicality: The structural budget institutions pioneered by Chile," Working Paper Series 11-012, Harvard University, John F. Kennedy School of Government.

Frankel, J., and J. Schreger, 2013, "Over-optimistic official forecasts and fiscal rules in the Eurozone," Review of World Economics, Vol. 149, pp. 247--272.

Frankel, J., C. Vegh, and G. Vuletin, 2013, "On graduation from fiscal procyclicality," Journal of Development Economics, Vol. 100, pp. 32-47.

Golinelli, R., and S. Momigliano, 2006, "Real-time determinants of fiscal policies in the euro area: Fiscal rules, cyclical conditions and elections," Bank of Italy Working Paper No. 609.

Golinelli, R., and S. Momigliano, 2008, "The cyclical response of fiscal policies in the euro area. Why do results of empirical research differ so strongly?" Bank of Italy Working Paper No. 654.

Kaminsky, G., C. Reinhart, and C. Vegh, 2004, "When it rains, it pours: Procyclical capital flows and macroeconomic policies," NBER Macroeconomics Annual, Vol. 19, pp. 11-82.

Tornell, A., and P. Lane, 1999, "The voracity effect," American Economic Review, Vol. 89, pp. 22-46.

Vegh, C., and G. Vuletin, 2012, "How is tax policy conducted over the business cycle?," NBER Working Paper No.17753. Forthcoming in American Economic Journal: Economic Policy.