Análisis sobre la situación del subsidio y las tarifas de agua en El Salvador

Keyword: 
Inequality
Poverty
Topic: 
Infraestructure - Transport - Water

El presente apartado pretende evaluar la calidad de la focalización en la entrega del subsidio al consumo de agua, de cara a la eficacia y eficiencia de política pública para mejorar las condiciones de vida de la población ante los cambios en las tarifas en el año 2015, en el caso de El Salvador. Se concluye que se persiste la necesidad de introducir nuevos métodos de focalización.

Antecedentes

En los últimos 11 años la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), empresa pública encargada de brindar el servicio de provisión de agua en El Salvador, ha realizado al menos ocho cambios en la legislación vinculante a cargos y tarifas. Por diseño, la estructura tarifaria presenta bloques escalonados, con un precio cada vez más alto, a medida que el hogar tiene un consumo de agua medido mts3 en mayor. El cambio más reciente en el pliego tarifario fue realizado 10 de septiembre de 2015. [2]

Al comparar la situación antes y después de septiembre de 2015, resalta que los hogares con consumos debajo de 20 mts3 que representan el 77% de los abonados por ANDA siguieron pagando igual; pero por encima de ese nivel, los hogares pagaron más, donde dependiendo de las circunstancias, o recibieron menos subsidio o lo dejar de recibir, o incluso otros que no lo recibían pasaron a cancelar una factura más alta. Porcentualmente, en relación con las tarifas de febrero de 2010, el incremento osciló entre 5.7% por 21 mts3 hasta 94.4% por 101 mts3.

Si el hogar recibe o no subsidio, depende de la comparación entre el precio pagado y el costo por mt3.  La información [3] correspondiente indica que el costo por mt3 de agua, ascendió a US$0.83 en 2016. Acorde con Banco Mundial (2005) [4] el precio se ubicó en US$0.64 por mt3 en 2004. Lo anterior, indica que en el transcurso de una década el costo del abastecimiento de agua aumentó US$0.19 o 30%, mientras que el precio pagado es el contemplado en el pliego.

El gráfico 1 ofrece una visualización completa entre precios y costos. [5] Las líneas horizontales en el gráfico representan los costos por metro cúbico de 2009, 2010 y 2016, que ascendieron a US$0.72, US$0.77 y US$0.83, respectivamente. Las líneas ascendentes son los precios promedio por metro cúbico que los usuarios residenciales pagan, según los pliegos tarifarios.  El precio promedio, resulta de dividir la factura total entre los mts3 consumidos por un hogar. El enfoque bajo el cual se han realizado los incrementos, es que a medida la unidad residencial consuma más agua, pagará una tarifa cada vez más alta.

El subsidio se recibe, si se consume menos que cierto umbral. Tal como el gráfico 1 refleja, con el pliego de 2010, los hogares que consumían debajo de los 40 mts3 pagaban un precio menor al del costo y recibían un subsidio, mientras que los que consumían más, pagaban un precio arriba del costo. Con el incremento de tarifas de septiembre de 2015, la situación fue modificada, el umbral de consumo para recibir subsidio, disminuyó. A partir de los 35 mts3 se deja de recibir subsidio.

En la práctica destaca que, tarifas y costos producen un esquema de subsidio cruzado, el cual se amplió con el incremento en el pliego tarifario. Si bien el pago de su servicio por debajo de su costo implica recibir un subsidio, el pago del servicio por encima de su costo implica un impuesto implícito. Los recursos cancelados por facturas arriba del costo del agua, son redireccionados a los hogares que reciben el subsidio; pero como se detalla más adelante, no necesariamente son hogares que viven con ingresos por debajo de la línea de pobreza, por el error de inclusión (EI).

En este sentido, Brown, Ravallion, y Dominique Van de Walle (2016) se refieren al EI, como los identificados por la política como pobres, aunque no lo son, en referencia con la población subsidiada. Mientras que, el EE, se define como la proporción del grupo que no ha sido identificado como pobres por la política, pero forman parte del grupo meta o en pobreza, es decir, los pobres que no reciben el subsidio, pero pertenecen al grupo en pobreza.

El gráfico 2 presenta el panorama de manera más precisa. En el eje vertical se encuentra el ingreso per cápita, y en el eje horizontal el gasto en dólares por servicios de agua, reportado por los hogares en las EHPM de 2015 y 2016. La línea horizontal representa el ingreso per cápita para establecer la condición de pobreza catalogada como relativa [6] y en las líneas verticales, se muestran los montos en dólares que corresponden a los umbrales de 35 y 40 mts3 de consumos, para recibir el subsidio de agua. Arriba de la línea horizontal, pero a la izquierda de los umbrales, es decir, en el cuadrante superior izquierdo se aprecia el EI; y debajo de la línea horizontal, pero a la derecha de los umbrales, es decir, en el cuadrante inferior derecho, se aprecia el EE.

La evidencia mostrada en el gráfico 2 deja constancia de la amplia variabilidad que existe en la relación entre el ingreso familiar y el gasto en agua; debido a lo cual el consumo en mts3, no es un buen criterio para asignar el subsidio.  Este aspecto refleja cómo por cada nivel de gasto hay hogares con bajos ingresos y hogares con altos ingresos, y en general los puntos no se ubican fuera de los cuadrantes de los EI o EE.

El gráfico 2 muestra que, el incremento de la tarifa amplió el EE, en tanto que el umbral retrocedió, con lo cual el cuadrante inferior derecho se amplió. Asimismo, por el lado del EI, si bien el cambio del umbral lo reduciría, los datos dan cuenta que este en lugar de disminuir se amplió, debido a que los hogares ubicados en el cuadrante superior izquierdo aumentaron, por las nuevas conexiones, a lo cual se sumaron otros hogares que, al racionalizar su consumo lo disminuyeron, y pasaron a recibir el subsidio, aunque no son pobres.

La cuantificación de los EI y EE del subsidio indica que la medida no mejoró la focalización. En términos de personas, en 2015 alrededor de 1,812.6 miles de personas con conexión a ANDA, recibían el subsidio y no eran pobres; después de la medida, en 2016 la cantidad se aproximó a 1,864.3 miles de personas. Por su parte, aproximadamente en 2016, 1,771 miles de personas viviendo debajo de la línea de pobreza no recibieron dicho subsidio, lo cual no es muy diferente, a la situación antes de la medida. En 2015, alrededor de 1,822 miles de personas se encontraban en la misma situación.

Conclusión

Desde el punto de vista económico y social, el subsidio del agua es ineficiente. El hecho que se registre un cobro mayor, a medida que se tiene un consumo mayor, y a su vez que no se tenga acceso al subsidio sobrepasando un umbral establecido, produce un esquema de subsidio cruzado. No obstante, el esquema no necesariamente implica una transferencia de recursos desde hogares con altos ingresos hacia hogares de bajos ingresos, debido a que el consumo de agua no necesariamente implica ingreso o condición social.

Lo anterior pone de manifiesto que la fijación de precios por debajo de los costos de un bien de uso tan amplio como el agua, redunda en un subsidio demasiado amplio para los que cuentan con el servicio. Asimismo, a pesar que la tarifa aumenta con consumos más altos, la política del incremento de la tarifa en relación con el costo, redujo el umbral, lo cual indujo, por un lado, a ciertos hogares a pagar más; pero por otro, también implicó que ciertos hogares catalogados como pobres pagaran más, recibiendo menos subsidio o dejaran de recibirlo.

Se mantiene la necesidad introducir nuevos métodos de focalización, lo cual no es fácil, debido a que se debe utilizar como base aspectos diferentes al consumo con una visión más precisa sobre las condiciones previas de vida, lo cual no siempre es posible, o aplicar métodos estadísticos que aumenten la probabilidad de realmente conocer la situación socioeconómica de la familia.


Bibliografía

Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA).  Boletín Estadístico de ANDA, 2015 y 2016.

Banco Mundial (2005) “El Salvador: Desarrollos económicos recientes en infraestructura. Informe estratégico (REDI-SR). Provisión de servicios de infraestructura en El Salvador: combatiendo la pobreza, reanudando el crecimiento”, / [dir. Jordan Schwartz]

Beneke, Margarita; Nora Lustig y Andrés Oliva. “Impacto de los impuestos y el gasto social en la inequidad y la pobreza”. Commitment to Equity. Working Paper No.57. Noviembre de 2016.

Dimas, Leopoldo. “Provisión del servicio de agua potable en El Salvador”. Análisis económico 8, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, FUSADES. Enero de 2011.

Brown, Caitlin, Martin Ravallion, Dominique Van de Walle. “A poor means test? Econometric targeting in Africa”, National Bureau of Economic Research, Working Paper 220919, December 2016.


1. Publicación de FUSADES, Departamento de Estudios Económicos, Análisis económico 39. junio de 2018. Una versión completa de estudio se encuentra en http://fusades.org/node/7641, https://www.slideshare.net/FUSADESORG/anlisis-sobre-la-situacin-del-subsidio-y-las-tarifas-de-anda

2. Acuerdo No. 1279 “Reforma al Acuerdo Ejecutivo No. 867 del 16 de octubre de 2009, por medio del cual el Ministerio de Economía aprobó las tarifas por los servicios de acueductos, alcantarillados y otros, que presenta la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)”, Diario Oficial No. 165, Tomo 408. San Salvador, 10 de septiembre de 2015.

3. “Presentación ante la Comisión de Hacienda”, 11-7-2016, ANDA.

4. Un panorama de los precios se encuentra en Banco Mundial (2005) “El Salvador: Desarrollos económicos recientes en infraestructura. Informe estratégico (REDI-SR). Provisión de servicios de infraestructura en El Salvador: combatiendo la pobreza, reanudando el crecimiento”,  [dir. Jordan Schwartz]

5. Acorde con Dimas (2011)

6. La línea de pobreza relativa es igual al doble del valor de la canasta básica alimentaria urbana, como referencia. Entre 2015 y 2016, prácticamente el valor de la línea de pobreza se mantuvo estable en US$107.7 pércapita, lo que simplificó el análisis.

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