Consensos y conflictos en la política tributaria de América Latina

Topic: 
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics
Review by: 
Juan Carlos Gomez Sabaini, Juan Pablo Jiménez y Ricardo Martner
Year: 
2017
Author(s): 
Juan Carlos Gomez Sabaini (Universidad de Buenos Aires)
Juan Pablo Jiménez (División de Desarrollo Económico, CEPAL)
Ricardo Martner (División de Desarrollo Económico, CEPAL)
Publisher: 
CEPAL
Share this

En los últimos años se ha afianzado la idea acerca de la relevancia de la tributación como un elemento esencial para el desarrollo. Los impuestos constituyen una herramienta fundamental para un Estado en la búsqueda de aumentar ingresos medianamente predecibles (a diferencia de otros más volátiles como los provenientes de la explotación de recursos naturales), mejorar su relación con el ciclo macroeconómico, favorecer la redistribución del ingreso en una sociedad y proveer infraestructura y servicios básicos como la salud y la educación a sus ciudadanos. La tributación también fortalece la democracia y la rendición de cuentas por parte de los gobiernos, al mismo tiempo que promueve una mayor participación ciudadana en el proceso político exigiendo que los ingresos tributarios sean gastados inteligentemente y en pos del bien común.

Sin embargo, aunque las anteriores ideas puedan gozar de una aceptación bastante generalizada entre los expertos, la política tributaria en sí misma es un campo en el que conviven -o tratan de convivir- una serie diversa de consensos y conflictos. Por ejemplo, a lo largo de los años los desarrollos académicos han demostrado que la eficiencia económica -o la asignación de recursos que permite maximizar el nivel de producción e ingreso nacional- puede verse erosionada por la presencia de impuestos distorsivos y que, en consecuencia, sería deseable minimizar dicho efecto sobre los agentes económicos al momento de diseñar e implementar dichos tributos. En este sentido, parece haberse consolidado cierto consenso acerca de ese objetivo en los países de América Latina.

Algo similar podría señalarse acerca de la importancia de alcanzar y mantener un determinado nivel de recursos tributarios que haga viable el financiamiento de la provisión de bienes y servicios públicos de calidad y de otros gastos públicos relevantes -como los vinculados a los sistemas de protección social- ante las demandas cada vez más exigentes de la ciudadanía. En relación con ello, generalmente se destaca la relativa mayor estabilidad de los impuestos tradicionales para cumplir con dicho objetivo y generar un flujo predecible de ingresos fiscales, especialmente frente a otros -como, por ejemplo, los vinculados a la variación de precios internacionales de los productos básicos- que quedan más expuestos a la volatilidad macroeconómica tan característica de las economías de la región.

En cambio, la posibilidad de favorecer la redistribución del ingreso y la riqueza a través de los instrumentos tributarios aún enfrenta objeciones de variada índole y a distintos niveles. De hecho, las resistencias y los obstáculos que ha encontrado el fortalecimiento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas a lo largo de los años responden al conflicto de intereses que se manifiesta en torno al mismo. Algo similar puede señalarse acerca del escaso grado de descentralización fiscal alcanzado (al menos en lo que respecta a la asignación de potestades tributarias a los niveles subnacionales de gobierno), de la utilización de determinados tributos en los particulares regímenes fiscales aplicados en las industrias extractivas, de la efectividad de los incentivos tributarios para favorecer el crecimiento y la inversión, de la necesidad de cuantificar y combatir la evasión tanto a nivel doméstico como a nivel internacional, de la posibilidad concreta de facilitar una reducción del tamaño de la economía informal, y también del rol de la tributación en las recientes reformas fiscales orientadas a la protección del medio ambiente. Sin entrar en demasiados detalles, se podría dar ejemplos de consensos y conflictos en todas estas dimensiones de la tributación los cuales, además, tienen la particularidad de ir cambiando -reduciéndose o acentuándose- a lo largo del tiempo y de acuerdo con las características específicas de cada sociedad.

De esta “convivencia” de consensos y conflictos surge el título de este libro.

En cada uno de los 15 capítulos [1] que lo componen se recoge este dilema y se exponen, explícita o implícitamente, las distintas consideraciones que intervienen en la política tributaria a nivel regional. Lejos de recaer demasiado en los segundos, se ha puesto énfasis en destacar los consensos logrados hasta el momento así como aquellos que se erigen como indispensables hacia el futuro.

“Consensos y conflictos…” ha sido estructurado sobre la base de cinco partes temáticas, las cuales responden a los principales desafíos que enfrenta la política tributaria entendida como instrumento de desarrollo en los países de América Latina, reuniendo las contribuciones específicas de numerosos especialistas en la materia tributaria.

La Parte I se concentra en las cuestiones en torno al nivel de ingresos tributarios y a la estructura de los mismos, es decir al peso relativo de los principales tipos de impuesto en la recaudación total. En los últimos años, la comunidad internacional ha enfatizado repetidamente la necesidad de movilizar recursos domésticos en los países en desarrollo como la manera más sostenible de financiar el desarrollo y reducir la dependencia externa de estas naciones. La cantidad de recursos disponibles es un aspecto importante pero también importa conocer cómo se recauda o a través de cuáles instrumentos. Entre otras tendencias, se destaca la debilidad del Impuesto sobre la Renta Personal en la mayoría de los países, lo cual responde a una serie de limitaciones técnicas que han perdurado a lo largo de los años. En aquellos países más descentralizados, adicionalmente, es necesario considerar la tributación de los niveles subnacionales de gobierno.

La Parte II profundiza, sobre la base de lo anterior, en una de las temáticas centrales de este libro la cual está dada por la vinculación entre tributación y desigualdad. La función redistributiva del sistema tributario recuperó protagonismo desde los primeros años de 2000, quedando reflejado -cada vez más- en las reformas tributarias recientes a nivel regional. En ese sentido, son igualmente importantes las mediciones cuantitativas sobre la magnitud y alcance de esta redistribución como las simulaciones tendientes a evaluar los potenciales efectos de cada reforma tributaria. Las experiencias de países brindan valiosos aprendizajes para el resto.

La Parte III trata sobre la relación entre política fiscal y crecimiento económico. Más allá de que hoy en día continúan los debates teóricos y empíricos acerca de los efectos de la política fiscal sobre el crecimiento y la inversión, diferenciando según se trate del corto o del mediano y largo plazo, existe cierto consenso en cuanto a la necesidad de generar ganancias de productividad a través de mejoras en la provisión de bienes públicos, e incrementar por esta vía el potencial de crecimiento de las economías en desarrollo. Desde el lado del gasto público, se ha destacado la importancia de la inversión pública (vista como complemento y no como competencia para la inversión privada) y de facilitar el financiamiento de inversiones privadas con fines productivos. Por el lado tributario, la modalidad más conocida es la concesión de incentivos o gastos tributarios, en donde los países de América Latina tienen amplias experiencias en la materia.

La Parte IV indaga acerca de los dos principales obstáculos con los que debe lidiar la política tributaria, especialmente en América Latina. Por un lado, la existencia de un sector informal de magnitud variable pero significativa en la mayoría de los países de la región exige su consideración al momento de diseñar e implementar los distintos impuestos. Por otro lado, el desafío que representa la evasión impositiva puede ser abordado desde dos dimensiones complementarias. En el ámbito doméstico, las deficiencias asociadas a la administración tributaria se ven reforzadas por una baja moral tributaria -es decir por una débil condena social hacia las conductas evasivas- y por una escasa transparencia acerca de la utilización de los recursos públicos a través del gasto público. En el ámbito internacional, la erosión de las bases imponibles y el traslado de beneficios hacia países de baja o nula tributación imponen un desafío relativamente novedoso para los países latinoamericanos.

La Parte V, por último, expande la discusión y el ámbito de la política tributaria hacia dos dimensiones que han cobrado una significativa relevancia en los años recientes en los países de América Latina. En primer lugar, un grupo acotado de países de la región obtienen un cuantioso caudal de ingresos fiscales a partir de la explotación de los recursos naturales no renovables que yacen dentro de sus territorios. El auge de precios internacionales de los productos básicos entre 2003-2008 así como la posterior y drástica caída hasta la actualidad han planteado una serie de circunstancias y cambios en los regímenes fiscales aplicados sobre los sectores de minerales e hidrocarburos que ameritan ser analizados. Por otra parte, si bien el uso de la tributación como instrumento ambiental no es una idea novedosa ni está exenta de objeciones, en la última década pudieron observarse los primeros experimentos latinoamericanos en esta materia donde, sobre la base de la experiencia de los países desarrollados, se crearon impuestos nuevos al tiempo que se procedió con la adaptación y reforma de tributos existentes a fin de incorporar las cuestiones ambientales en su diseño.

Con esta perspectiva integradora, “Consensos y conflictos…” procura brindar una visión actualizada de las diferentes dimensiones que hacen a la política tributaria en los países de América Latina. A lo largo de sus páginas se puede comprobar que el estado actual de los sistemas tributarios de la región se explica tanto por las numerosas modificaciones tributarias introducidas a lo largo de las últimas décadas así como por la persistencia de problemas estructurales que las primeras no han podido resolver. Los diagnósticos y análisis contenidos en esta publicación proveen entonces una base fundamental para el diseño de futuras reformas tributarias tendientes a consolidar el papel de los impuestos como instrumentos indispensables en el financiamiento del desarrollo y en la consecución de sociedades más prósperas e igualitarias.


[1] 1. El nivel y la estructura de la carga tributaria en los países de la región
Juan C. Gómez Sabaini y Dalmiro Morán

2. La tributación sobre la renta en América Latina: desafíos y perspectivas
Juan Pablo Jiménez y Andrea Podestá

3. La tributación en los gobiernos subnacionales
Juan C. Gómez Sabaini y Juan Pablo Jiménez

4. La incidencia distributiva de la fiscalidad en América Latina
Michael Hanni, Ricardo Martner y Andrea Podestá

5. La equidad vertical y horizontal de los impuestos
Michel Jorratt

6. La tributación sobre las altas rentas en los países de la región
Juan C. Gómez Sabaini y Darío Rossignolo

7. Políticas fiscales y crecimiento económico
Ricardo Martner, Andrea Podestá e Ivonne González

8. Política tributaria para mejorar la inversión y el crecimiento en América Latina
Claudio Agostini y Michel Jorratt

9. Reformas fiscales, crecimiento e inversión: el caso de Argentina
Oscar Cetrángolo, Juan C. Gómez Sabaini y Dalmiro Morán

10. Reformas fiscales, crecimiento e inversión: los casos de Guatemala, Nicaragua y Panamá
Maynor Cabrera

11. Economía informal y tributación: explorando los nexos
Juan C. Gómez Sabaini y Dalmiro Morán

12. La evasión tributaria en el ámbito doméstico
Oscar Cetrángolo, Juan C. Gómez Sabaini y Dalmiro Morán

13. La evasión internacional y la erosión de las bases tributarias
Juan C. Gómez Sabaini y Dalmiro Morán

14. El impacto fiscal de los recursos naturales no renovables 
Juan C. Gómez Sabaini, Juan Pablo Jiménez y Dalmiro Morán

15. Reformas fiscales ambientales: el rol de los tributos
José María Fanelli, Juan Pablo Jiménez e Isabel López Azcúnaga