Teoría y Práctica de la Descentralización Fiscal

Keyword: 
Fiscal Policy
Topic: 
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics

Teoría y práctica de la descentralización fiscal

La pertinencia teórica y empírica de las finanzas sub-nacionales ha concitado un creciente interés en la literatura moderna de las finanzas públicas. Una síntesis de las hipótesis vigentes, sus implicancias empíricas y una revisión comprehensiva de la realidad internacional sobre la materia, se encuentran en el libro de Leonardo Letelier, “Teoría y Práctica de la Descentralización Fiscal”, que acaba de ser publicado.

En su primera parte, el texto presenta un resumen de los aportes teóricos más relevantes en torno al tema, incluyendo una interesante discusión sobre la transición entre los modelos de “primera generación”, inspirados en una visión normativa de las finanzas públicas, y los de “segunda generación”, en los cuales se reconoce que la asignación de recursos públicos hacia –y desde– los gobiernos sub-nacionales, no es solo un problema técnico sino también político. Muy probablemente, una tercera generación de modelos habrá de reconocer el papel de la globalización como un factor relevante en la dinámica de la descentralización fiscal (DF), tema que ha recibido cierta atención en publicaciones recientes.

Igualmente destacable es el análisis que se hace en el libro sobre la literatura empírica de la DF, la cual ha sido prolífera en indagar sobre los efectos de la DF en aéreas críticas de la acción del Estado, tales como lo son la educación, la salud, el equilibrio fiscal, el crecimiento y el propio bienestar subjetivo de la población. La visión comparativa de dichos trabajos sugiere que si bien no hay evidencia sistemática de que la DF sea un determinante significativo del crecimiento económico, la DF sí es decisiva para mejorar la calidad del gasto público en ciertas áreas específicas. En particular, el área de la educación es un ámbito de acción en el cual el conocimiento profundo de la comunidad local representa un ingrediente clave de una gestión exitosa. De igual manera, la implementación de políticas sociales cuyo objetivo se inserta en el propósito de reducir la pobreza y mejorar la equidad entre individuos, exige condiciones de cercanía con los potenciales beneficiarios que solo los niveles descentralizados de gobierno –particularmente el nivel local–pueden lograr.

No obstante lo anterior, el libro reconoce claramente que la DF conlleva también peligros, los cuales han sido también objeto de numerosos trabajos empíricos. Uno de ellos, ciertamente muy relevante desde la óptica latinoamericana, es su potencial efecto perverso sobre el equilibrio fiscal en virtud de la pérdida de control del gasto que la DF implica para las autoridades nacionales. Se argumenta que la relación principal-agente entre el nivel central y los niveles sub-nacionales requiere que estos últimos tengan un comportamiento fiscal compatible con el objetivo de estabilidad fiscal del gobierno general. La actual crisis de la zona Euro representa un ejemplo dramático en esta dirección: los arreglos institucionales que supuestamente resguardan dicho objetivo en el marco de la federación, se han visto sobrepasados por la falta de compromisos claros a nivel de cada Estado nación.

Letelier reconoce también que la DF conlleva el peligro de profundizar la inequidad territorial, por la vía de potenciar a las regiones económicamente fuertes, y rezagar el desarrollo de aquellas más débiles. Otro peligro que el autor analiza es la llamada “captura de la élite” sobre los recursos públicos descentralizados, que puede constituirse en un problema severo en países institucionalmente débiles y en los cuales hay un bajo nivel de rendición de cuenta de las autoridades locales frente a la comunidad.

La segunda parte del libro aborda el debate en torno al financiamiento de los niveles descentralizados de gobierno, tema que es analizado tanto desde la perspectiva de los fundamentos teóricos del caso, como desde la óptica comparada entre países. Las principales fuentes de financiamiento del Estado han sido los impuestos y el endeudamiento. Sin embargo, en el caso de los gobiernos sub-nacionales se suma una tercera fuente: las transferencias desde los niveles superiores –usualmente el gobierno central– a los niveles descentralizados. El libro hace un valioso análisis de la creciente literatura teórica y empírica que destaca la importancia de factores políticos en la asignación de transferencias y en las decisiones de endeudamiento por parte de los niveles descentralizados de gobierno. Tal como ha sucedido en otros ámbitos de la economía del sector público, ello ha refrendado la importancia del modelo institucional que define la asignación de responsabilidades al interior del Estado. Bajo el reconocimiento de que el sistema político debe asignar premios a los gobiernos exitosos e imponer sanciones a los no exitosos, las normas de asignación de transferencias y las propias responsabilidades tributarias ejercidas por cada jurisdicción por separado son determinantes en el logro del equilibrio fiscal. Otro tanto cabe esperar del excesivo endeudamiento sub-nacional, el cual puede constituirse en una fuente de desequilibrio fiscal si la potencial acción de rescate del gobierno nacional es interpretada como un seguro oficial implícito de los niveles descentralizados.

Finalmente, la sección destinada a “otros tópicos relevantes”, contiene dos reflexiones pendientes pero de gran alcance sobre la DF. La primera se refiere a cómo las diferentes funciones ejercidas por el gobierno, ya no en el plano estrictamente fiscal sino que también en el marco de la amplia gama de tareas desempeñadas por el Estado moderno, deben asignarse entre diferentes niveles de gobierno. Aunque también en este caso existen hipótesis diversas sobre el particular, el debate referido ha transitado desde una visión en la cual la “descentralización” representa una fórmula general capaz de mejorar la eficiencia en la gestión pública en todos los ámbitos de la acción del Estado, hacia una concepción mas focalizada en el reconocimiento de que solo algunos ámbitos específicos de la gestión pública admiten mejoramientos significativos a través de la descentralización. La segunda reflexión se refiere a las razones que permiten entender por qué ciertos países poseen un mayor grado de DF que otros, y de cómo esta ha evolucionado en el tiempo dentro de un mismo país. Ello implica reconocer lo que surge como un leit motiv del texto, y es que la descentralización, y mas específicamente la DF, no constituye una receta universalmente aplicable, toda vez que sus beneficios están inevitablemente condicionados por el tamaño del Estado, la extensión del territorio, la densidad poblacional, el grado de diversidad cultural, y más importante aún, por el tipo específico de función pública susceptible de descentralizar.

El valioso texto de Leonardo Letelier es una contribución oportuna a un tema decisivo para el desarrollo económico y social de los países latinoamericanos que no suele estudiarse con la dedicación ni el enfoque adecuados en los programas de economía o en las maestrías de administración y políticas públicas.

 

 

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