El impuesto a la renta personal: un cascarón vacío

Keyword: 
Taxes
Topic: 
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics

Foro Vox.LaceaEste artículo hace parte de del Foro: Los impuestos como instrumentos de desarrollo

El impuesto a la renta personal debería ser uno de los pilares del sistema tributario, pero en los países latinoamericanos se desperdicia casi totalmente su potencial de recaudación. En los países desarrollados, la recaudación del impuesto a la renta personal representa 8,4% del PIB; en cambio en los países latinoamericanos, el impuesto a la renta personal apenas genera ingresos fiscales de 1,4% del PIB. (Los países caribeños toman más en serio la tributación personal, pero la recaudación de 3,8% del PIB es de todas formas baja frente a los patrones del mundo desarrollado.)

El régimen del impuesto a la renta a las personas en América Latina tiene la apariencia exterior de un verdadero sistema impositivo, pero ha sido ahuecado por dentro, como se analiza en el informe del BID recién publicado, Recaudar No Basta: Los Impuestos como Instrumentos de Desarrollo. Esencialmente, son cuatro los dispositivos que usan en la práctica las sociedades latinoamericanas para minar el potencial recaudatorio del impuesto a la renta personal, convirtiéndolo en un cascarón vacío.

El primero es el diseño de las tasas y los tramos: en América Latina hay que ser rico para ser sujeto pleno del impuesto a la renta. En promedio, en los países latinoamericanos son excluidos de toda obligación como contribuyentes quienes ganan menos de 1,4 veces el ingreso per cápita, y sólo quienes tienen ingresos (gravables) de por lo menos 6,5 veces el ingreso per cápita pueden tener parte de su ingreso gravado a la tasa máxima.

Un segundo elemento que contribuye a vaciar el impuesto es el elevado gasto tributario, que corresponde en promedio a más del 50% de la recaudación efectiva del impuesto, por la amplia generosidad de los beneficios fiscales existentes. En los regímenes tributarios latinoamericanos están previstas deducciones de diversos gastos personales (educativos, médicos, etc.) a pesar de que ya hay un mínimo exento o un tramo a tasa cero relativamente elevado que, supuestamente, cumple esa función.

Un tercer mecanismo que ha contribuido a vaciar el cascarón del impuesto a la renta personal es el tratamiento favorable que se concede a las rentas de capital. Mediante exenciones o regímenes especiales para estas rentas, en muchos países prácticamente no están gravadas.

Por último, está la evasión. Por cuenta de la evasión se pierde aproximadamente la mitad de la recaudación potencial del impuesto a la renta de las personas.

Progresividad de papel

Todo esto hace que el impuesto a la renta sea muy progresivo en el papel pero que recaude muy poco y no tenga capacidad redistributiva. No es inusual que el 10% más rico de los contribuyentes genere 90% de la recaudación total. Sin embargo, la tasa efectiva de esos contribuyentes es muy baja, ni siquiera 4% en promedio (gráfico 1). Como el impuesto a la renta recauda muy poco, no tiene capacidad para cambiar la distribución del ingreso directamente, ni para financiar gastos públicos que podrían ser redistributivos.

Incidencia del impuesto a la renta de las personas

Una de las manifestaciones más claras de que el impuesto es un cascarón vacío es el número de contribuyentes. Mientras que en los países desarrollados aproximadamente la mitad de la población paga impuestos a la renta personal, en América Latina el impuesto cubre generalmente sólo al decil más rico. Sólo en cinco países alcanza al tercer decil de contribuyentes de mayores ingresos.

¿Hay remedio?

El sistema dual es la alternativa que han encontrado algunos países para ampliar la base de contribuyentes y aumentar la recaudación del impuesto a la renta personal. La clave de cualquier buen impuesto es que sea sencillo. La idea básica del sistema dual es gravar el ingreso laboral con una tarifa progresiva y gravar las rentas de capital de las personas con una tarifa plana que es inferior a la máxima aplicada a las rentas del trabajo (e incluso puede ser igual a la tasa mínima).

En apariencia es un sistema regresivo (así como, en apariencia, el sistema actual es progresivo). Sin embargo, siempre y cuando se establezca un ingreso personal exento y una escalera de tasas no demasiado empinada, las rentas de trabajo más altas pueden quedar gravadas a tasas efectivas semejantes a las del capital. Pero, más importante, al gravar todas las rentas de capital de la misma forma facilita usar sistemas de retención, reduce el riesgo de evasión, e impide el arbitraje fiscal (aunque dependiendo del diseño, podría inducir arbitraje entre rentas de capital y trabajo).

Muchos países europeos han adoptado sistemas duales. En América Latina, Uruguay fue el país pionero en este terreno, al introducir en 2006 un impuesto que grava con tasas progresivas a las rentas del trabajo y con una tasa plana a las rentas del capital de las personas (intereses, dividendos, utilidades, alquileres y ganancias de capital). La tasa máxima para las rentas laborales es 25%, que es también la tasa de impuesto a la renta de las empresas. Las rentas de capital de las personas pagan 12%. Hay un ingreso mínimo no imponible que deja por fuera del impuesto a unas dos terceras partes de la población y que permite muy pocas deducciones.

Los primeros resultados del sistema uruguayo han sido muy positivos. La recaudación se elevó de 0,9% del PIB en 2006 a 2,4% del PIB en 2008. La mitad más pobre de la población pasó de aportar 12,2% de la recaudación a sólo 3,5%, mientras que el quintil de mayores ingresos elevó su contribución de 60,4% a 80,5% (y su tasa efectiva de tributación pasó de 6,2% a 11,2%). Por consiguiente mejoró sustancialmente la recaudación, la progresividad y el impacto redistributivo del impuesto. Cabe señalar, además, que después de la introducción del régimen dual no se ha observado en Uruguay fuga de capitales o caída de la inversión, como pronosticaban los críticos de la reforma.

Tras Uruguay, han adoptado sistemas duales o semiduales (es decir, con diferenciación de tasas entre capital y trabajo, pero sin completa uniformidad en el tratamiento de los distintos ingresos de capital) en América Latina (en orden cronológico) Perú, Nicaragua, Honduras, Panamá, El Salvador, Guatemala y República Dominicana. Mediante tasas moderadas sobre bases tributarias casi sin excepciones, se busca mayor recaudación, más equidad, mayor eficiencia y más simplicidad de administración y cumplimiento.

La nueva generación de modelos duales en la región es un paso sustantivo para llenar el cascarón del impuesto a la renta de las personas.


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