Gravar los recursos no renovables pensando en el futuro

Keyword: 
Environmental policy
Natural resource
Taxes
Topic: 
Environmental Economics
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics

Este artículo hace parte de del Foro: Los impuestos como instrumento de desarrollo

Cómo gravar las rentas extraordinarias de los recursos no renovables sin afectar las decisiones de producción de los inversionistas privados

Cerca de la mitad de todos los ingresos fiscales de Venezuela y Trinidad y Tobago tiene su origen en los sectores de recursos naturales no renovables, como el petróleo y el gas. Bolivia, Chile, Ecuador y México derivan más de una cuarta parte de sus ingresos fiscales de esos sectores, y Colombia y Perú están acercándose a esos niveles.

Puesto que las riquezas del subsuelo son propiedad del país en que se encuentran, los gobiernos tienen derecho a percibir las rentas en representación de sus ciudadanos. El problema es que los gobiernos pueden tratar de extraer esas rentas ignorando el futuro. Si los gobiernos desean obtener más ingresos fiscales hoy, eso tendrá un impacto en las inversiones en el sector y en los ingresos fiscales mañana. Este es el dilema básico de la tributación de los sectores de recursos no renovables, como se analiza en el informe del BID, Recaudar No Basta: Los Impuestos como Instrumentos de Desarrollo, que acaba de ser publicado. Las sociedades más ricas y con sistemas políticos más democráticos y estables pueden darse el lujo de diferir más en el tiempo los ingresos fiscales que los países pobres, especialmente si el grupo en el poder no es representativo de toda la población y teme perder el poder.

Pero más allá de este dilema básico, hay otros dilemas más sutiles, que se resumen en algo muy sencillo: cómo extraer el máximo de las rentas alterando lo menos posible las decisiones de inversión y producción que tomaría un inversionista que busque maximizar sus utilidades totales durante toda la vida posible del recurso. Esto dependerá, esencialmente, de los instrumentos impositivos empleados.

Los instrumentos más comunes que se usan para gravar a los sectores de recursos no renovables son una mezcla de regalías e impuestos tradicionales sobre la renta de la empresa. Pero estos no son los instrumentos más adecuados para enfrentar el dilema entre extracción de la renta y la explotación eficiente del recurso.

Las regalías afectan mucho la modalidad de extracción y las decisiones de inversión de las empresas productoras. Si se fijan por unidad producida llevan a abandonar las minas y pozos donde es más costosa la producción, lo cual es un desperdicio del recurso y una pérdida de ingresos fiscales. Y cuando suben los precios, todas las ganancias extras se quedan en manos de los productores. Fijar las regalías por el valor de las ventas mejora la participación del Estado cuando suben los precios, pero perjudica la producción que requiere muchas inversiones iniciales, o la que genera mucho valor. Los impuestos tradicionales a la renta de las empresas inciden menos en las decisiones de producción que las regalías, pero de todas formas captan para el Estado solo una parte (usualmente reducida) de los beneficios extraordinarios que resultan de las alzas de precios.

El instrumento ideal de tributación sería aquel que deje en manos del productor el rendimiento normal de las inversiones, y que transfiera al Estado la totalidad de las “rentas puras” sin afectar la producción. Lo más cercano a ese ideal es el impuesto factor R o impuesto sobre la tasa de retorno. Teniendo en cuenta los flujos de efectivo potenciales y los riesgos del proyecto, se calcula una tasa de retorno normal; los beneficios por encima de esa tasa de retorno son gravados a una tasa elevada. El problema para que los gobiernos puedan adoptar este tipo de impuestos es conseguir la información para fijar tasas de retorno apropiadas para cada proyecto (no para la empresa).

Chile se ha inventado un sistema híbrido de regalías sobre los ingresos netos de las firmas productoras de cobre que se asemeja bastante al impuesto ideal sobre las rentas puras. Las recientes reformas en Perú convertirán su sistema de tributación del cobre en algo también bastante próximo al impuesto sobre la renta pura.

Gravar las rentas extraordinarias, y sólo éstas es la fórmula para afectar lo menos posible las decisiones de producción sin sacrificar ingresos fiscales. Puesto que el sistema requiere que las reglas sean claras y estables, pues contribuir a la transparencia en las relaciones entre las empresas privadas y el fisco y, por consiguiente, puede ayudar a proteger los derechos que tienen sobre esas rentas todos los grupos de ciudadanos, incluyendo los de las generaciones futuras.


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