James M. Buchanan, Premio Nobel de Economía 1986 y fundador de la Escuela de Public Choice, falleció el día 9 de Enero. La revolución que produjo Buchanan, y que le sirvió para recibir el máximo galardón de la profesión, estuvo basada en aplicar los axiomas fundamentales del pensamiento económico moderno al análisis de la política y las instituciones. Así, entender la política como un intercambio y asumir que los políticos, al igual que el resto de los mortales, maximizan su utilidad en lugar de preocuparse sólo por el bien común pasaron a constituir la base de la economía política moderna.²

A partir de estos postulados, que hoy día parecen obvios, durante más de 50 años de carrera Buchanan ayudó a explicar los resultados del proceso político, más que nada en términos de los resultados fiscales, tales como la persistencia del déficit y el incentivo a financiarse con la emisión de deuda.

La versión normativa de su trabajo dio origen al desarrollo de un nuevo área del pensamiento: Constitutional Political Economy. Básicamente, el desarrollo de reglas que pudieran evitar los resultados perversos del proceso político. De acuerdo a Buchanan, es generalmente inútil aconsejar a los políticos sobre las mejores políticas públicas sin tener en cuenta el sistema de reglas e incentivos. Por el contrario, para mejorar los resultados de las políticas es muchas veces más importante cambiar las reglas que dar consejos.

Establecer límites a las acciones del Estado y quienes lo manejaban, y estudiar el funcionamiento de las instituciones en el contexto de los límites del contrato social establecido fueron dos de las grandes preocupaciones de Buchanan. “¿Si los líderes no tienen comprensión de los límites, qué puede esperarse de aquellos que deberían ser limitados por sus órdenes? ¿Si los jueces pierden el respeto por la ley, por qué deberían los ciudadanos respetar a los jueces? ¿Si los derechos individuales están sujetos a la confiscación arbitraria a manos del Estado, por qué deberían los individuos restringirse de cuestionar la legitimidad del gobierno?” (Buchanan 1975 (2000), página 208)

Desafortunadamente, la experiencia en América Latina ha visto muchos de esos ejemplos. Por ejemplo, en Argentina, en varias oportunidades la Corte Suprema, presionada por el poder de turno, avaló el no cumplimiento de las leyes (muchos señalan a la Acordada de 1930 como el inicio de este camino). Muchos políticos han sido los primeros en intentar romper las reglas o cambiarlas –no siempre bajo los procedimientos adecuados. Así, la urgencia, la “necesidad”, la importancia de deshacer el rumbo andado por otros, y la “voluntad popular” han sido con frecuencia más poderosos que las reglas, la estabilidad, y el orden constitucional.

En el largo plazo, ese es un camino que no lleva al bien común. Instituciones fuertes e independientes favorecen que los políticos tengan en cuenta el largo plazo en lugar de concentrarse sólo en las ventajas de corto plazo. Congresos más capacitados, partidos políticos institucionalizados, burocracias más fuertes, y poderes judiciales independientes están correlacionados con políticas más estables, adaptables, coherentes, y que tienen en consideración el bien común (Scartascini et al 2009). A su vez, estas políticas están correlacionadas con el crecimiento de largo plazo y mejoras en los índices de desarrollo humano (Ardanaz et al 2010).

El camino opuesto, de avasallamiento de las instituciones y cambios constantes de las reglas del juego, no sólo lleva a peores políticas sino también a desinversión en las instituciones del Estado y a menores niveles de institucionalización (Scartascini y Tommasi 2012). En el largo plazo, este proceso lleva a que las instituciones centrales de una democracia –como el legislativo- dejen de jugar un papel central, con lo cual el proceso de desinversión se acelera (Palanza et al 2012). En el largo plazo, las discusiones se dan en arenas menos transparentes, fuera del alcance de las reglas formales, y quienes deciden son en cambio quienes manejan la fuerza y no el derecho.

La evidencia parecería indicar que la Argentina necesita de cambios de algunas de sus reglas fundamentales, como su sistema electoral, para empezar a contar no sólo con políticos profesionales sino también con legisladores profesionales, con jueces independientes, y con partidos políticos institucionalizados, que permitan modificar el funcionamiento de su proceso de formulación de políticas (Spiller y Tommasi 2007, 2011). Pero ello no necesariamente llevará a que de un día para otro se puedan hacer acuerdos cooperativos, que el Congreso se constituya en el escenario donde se negocian las políticas, la Corte Suprema sea respetada, y se deleguen parte de las políticas a agencias profesionales e independientes. Para ello es necesario moverse a un nuevo equilibrio virtuoso.

Buchanan consideraba que para ello eran necesarias “revoluciones constitucionales”. “Revolucionarias” en el sentido de que los cambios que se produzcan en la organización de las comunidades sean lo suficientemente dramáticos. “Constitucionales” en el sentido de que dichos cambios deberían ser aceptados por la comunidad. “Poca, si en caso alguna, mejora puede ser conseguida por la imposición de nuevas reglas por algunos hombres sobre otros. Revoluciones no-constitucionales invitan contra-revoluciones en una secuencia de juegos de suma cero o negativa.” (Buchanan 1975 (2000), página 213)

Desafortunadamente, de estas últimas, América Latina, y Argentina en particular, han visto muchas. No es este el momento de reformas constitucionales que favorezcan el corto plazo y a algunos grupos sobre otros. No es este el momento de reformas que hagan factible que un poder avasalle a los demás. Para Argentina al menos, y quizás también para otros países latinoamericanos, éste es un momento fundacional, donde el largo plazo y el respeto por las instituciones debería ser el único faro.

1. Carlos Scartascini es Economista Principal del Banco Interamericano de Desarrollo (http://www.cscartascini.org). Mariano Tommasi es Profesor de la Universidad de San Andrés (http://faculty.udesa.edu.ar/tommasi/). Las opiniones son exclusivas de los autores y no deben ser atribuidas al Banco Interamericano de Desarrollo o a las autoridades que lo representan.

2. No es la intención de este blog discutir en detalle la importancia de Buchanan como economista. Para un excelente resumen, hay varios posts y links disponibles en www.marginalrevolution.com, particularmente el titulado: “What made Buchanan special as an economist?” En este website pueden encontrarse también numerosas notas respecto de su legado: http://publicchoice.info/Buchanan/index.htm

Referencias

Ardanaz, M., Scartascini, C., y M. Tommasi. 2010. “Political Institutions, Policymaking, and Economic Policy in Latin America”. Working paper No. 158. Washington, DC, United States: Inter-American Development Bank.

Buchanan, J. M. 1975. The Limits of Liberty. Between Anarchy and Leviathan. Chicago, IL: The University of Chicago Press. Edición del año 2000 publicada por Liberty Fund (Indianapolis, IN).

Palanza, V., Scartascini, C. y M. Tommasi. 2012. "On the Institutionalization of Congress(es) in Latin America and Beyond" Working Paper No. 363. Washington, DC, United States: Inter-American Development Bank.

Scartascini, C., Stein, E. y M. Tommasi. 2009. “Political Institutions, Intertemporal Cooperation, and the Quality of Policies”. Working paper No. 676. Washington, DC, United States: Inter-American Development Bank.

Scartascini, C., y M. Tommasi “Institucionalización de las instituciones políticas y su impacto sobre las políticas públicas”. Working Paper No. 287. Washington, DC, United States: Inter-American Development Bank.

Spiller, P. y M. Tommasi. 2007. The Institutional Foundations of Public Policy in Argentina. A Transactions Cost Approach. New York, NY: Cambridge University Press.

Spiller, P. y M. Tommasi. 2011. “Un país sin rumbo ¿Cómo se hacen las políticas públicas en Argentina?” in El Juego Político en América Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas?. Bogotá, Colombia: Mayol Ediciones. 2011.