Eliminando la pobreza en la vejez y apostando por el trabajo formal

En Mejores pensiones, mejores trabajos: hacia la cobertura universal en América Latina y el Caribe (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013) concluimos que es posible y necesario avanzar hacia la cobertura universal en materia de pensiones en la región; y que el momento es ahora.

No es razonable pensar en una reforma única para todos los países de América Latina y el Caribe. Sin embargo, sí consideramos útil contemplar una serie de principios para avanzar hacia un mejor sistema de pensiones: globalidad (entendiendo la interacción del sistema de pensiones con el mercado laboral y el sistema fiscal), integralidad (pensiones y demás prestaciones económicas), eficiencia (ahorro y empleo formal), transparencia (para favorecer el debate social) e innovación (con mecanismos de ahorro alternativos).

En coherencia con las limitaciones de los sistemas de pensiones en la región para cumplir con dos de sus funciones básicas (Barra y Diamond, 2008) – aliviar la pobreza en la vejez y mantener el nivel de vida de los trabajadores (suavizamiento del consumo, en el lenguaje económico) – se plantean dos tipos de instrumentos financieros. En primer lugar, se propone establecer pensiones antipobreza sostenibles y eficientes para todos los ciudadanos. Estas pensiones, establecidas con estrictos criterios de elegibilidad en función de la edad y en un nivel suficiente para erradicar la pobreza en la vejez, debe contar con una fuente de financiamiento estable, ser compatible con recibir una pensión contributiva, y sostenerse con fuerte institucionalidad fiscal (por ejemplo, un Consejo Fiscal). Su universalidad e integración con el sistema general de pensiones evitaría potenciales efectos negativos sobre la formalidad.

En segundo lugar, se podrían implementar mecanismos de estímulo al empleo formal. Para ello, en Mejores pensiones, mejores trabajos planteamos la introducción de subsidios progresivos a los aportes obligatorios para trabajadores asalariados y no asalariados (en forma de reducciones de cotizaciones sociales para trabajadores y/o empresas, compensadas con aportes del Estado), favoreciéndose la incorporación de los trabajadores de ingresos bajos y de las emergentes clases medias. Se trata de hacer una apuesta decidida por la creación de más trabajo formal en la actualidad y en el futuro, bajo el convencimiento de que la informalidad no es una enfermedad incurable que irremediablemente padece América Latina y el Caribe, sino del resultado de los incentivos que el Estado proporciona en los mercados de trabajo y de la valoración que trabajadores y empresas tienen acerca de los beneficios de la formalidad.

Ello podría ir acompañado de una incorporación gradual de todos los trabajadores al sistema de pensiones, incluidos los independientes, así como innovaciones en los canales de ahorro (para facilitar la decisión), campañas de educación financiera (para ayudar a los ciudadanos a tomar mejores decisiones) y políticas de fiscalización más efectivas (para hacer cumplir la ley).

Lejos de ser propuestas meramente teóricas, algunas de ellas están siendo aplicadas en América Latina y el Caribe, confirmando, una vez más, el carácter innovador en política social de la región. Así, por ejemplo, Chile y Bolivia muestran que es factible integrar las pensiones solidarias dentro del sistema general de pensiones logrando la cobertura universal, partiendo de niveles muy diferentes de ingreso y formalidad. Además, los incentivos para determinados trabajadores en Chile (jóvenes) y Costa Rica (independientes de ingresos medio y bajo), o la reciente reforma tributaria en Colombia suponen subsidios, explícitos o implícitos, a la formalidad laboral, como lo menciona Mariano Bosch en su entrada Mejores Pensiones, Mejores Trabajos II.

Esta reforma, de gran impacto requerirá de recursos. A modo de ilustración, para el promedio regional, una pensión que proporcione un ingreso del 10% del PIB per cápita en 2010 (equivalente a entre 4 y 8 dólares diarios en paridad de poder de compra en Argentina, Chile o Uruguay, entre 1 y 2 dólares en Bolivia, Guatemala y Honduras) y se actualice por inflación, precisa recursos por un 0,7% del PIB (entre un 0,4% en Guatemala y Jamaica, y un 1.4% en Uruguay). Este nivel de gasto se mantendría estable en términos del PIB.

Si a ello se une un subsidio a las contribuciones para la seguridad para todos los trabajadores (asalariados o no) y empresas equivalente al 50% de lo que debe aportar un trabajador que gana un salario mínimo, el coste se eleva al 1,1% del PIB en 2010 y al 1,4% en el año 2050 (0,9% en Perú y 1.9% en Costa Rica). Ello supone un esfuerzo presupuestario adicional del entorno de un punto porcentual del PIB cada año por encima de lo que la región ya está dedicando a las pensiones no contributivas; probablemente algo menos si se compara con el coste de no hacer nada, y se siguen implementando pilares no contributivos que desincentiven la formalidad.

Coste de la reforma pensional, frente al gasto actual en pensiones no contributivas (% PIB)

El reto técnico y político de conseguir estos recursos no es menor (Corbacho, Fretes y Lora, 2013), pero se puede considerar factible. Para abordarlo, una recomendación central en Mejores pensiones, mejores trabajos es no gravar más el trabajo formal. Si bien es cierto que el nivel de impuestos directos en América Latina y el Caribe es significativamente inferior al de las economías de la OCDE, los trabajadores y las empresas formales sí enfrentan una carga impositiva comparable, en muchos casos superior al 50% del salario (Pagés, 2010). Como iniciativas alternativas se podría vincular al financiamiento del pilar universal parte de la recaudación del impuesto al valor agregado (IVA) o de los impuestos sobre los recursos naturales primas (petróleo, productos mineros, alimentos), para aprovechar su aún elevado nivel de precios y beneficiar también a las generaciones futuras.

Según las diferentes simulaciones, esta propuesta permitiría, en primer lugar, erradicar la pobreza en la vejez. Hoy en día, a pesar de los notables avances de las últimas décadas (Lustig y López-Calva, 2010) dos de cada diez ciudadanos de más de 65 años son pobres. En segundo lugar, podría elevar significativamente el nivel de ahorro de los trabajadores, especialmente de aquellos de clase media, hasta el punto que dos de cada tres trabajadores lograrían una pensión suficiente como para mantener un nivel de vida adecuado al jubilarse (frente a la mitad en la actualidad en la región, o apenas un tercio en Colombia, México o Perú). Por último, estos mayores niveles de ahorro y de empleo formal permitirían contribuir a aumentar la productividad y el crecimiento económico, lo cual reducirá el coste a medio plazo.

Una actuación simultánea sobre cobertura previsional y sobre el mercado de trabajo como la descrita constituye, en nuestra opinión, la única estrategia sostenible para proporcionar pensiones adecuadas en el largo plazo, y un componente esencial para la necesaria agenda en favor de la productividad en la región (Powell, 2013).

Referencias

Barr, N. y P. Diamond (2008), Reforming pensions, Principles and policy choices. Oxford: OUP.

Bosch, M., A. Melguizo y C. Pagés. 2013. Mejores pensiones, mejores trabajos. Hacia la cobertura universal en América Latina y el Caribe. Washington, D.C.: BID. www.coberturauniversal.net.

Corbacho, A., V. Fretes y E. Lora (eds.). 2013. Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo. Serie Desarrollo en las Américas (DIA). Washington, D.C.: BID.

Lustig, N. y L. F. López-Calva (eds.) 2010. Declining inequality in Latin America. A decade of progress? Washington, D.C.: Brookings Institution Press.

Pagés, C. (ed.). 2010. La era de la productividad: cómo transformar las economías desde sus cimientos. Serie Desarrollo en las Américas (DIA). Washington, D.C.: BID.

Powell, A. (coord.). 2013. Rethinking reforms. How Latin America and the Caribbean can escape suppressed world growth. Latin America and the Caribbean Macroeconomic Report. Washington, D.C.: BID-Intal.