Política pública y distribución del ingreso: algunos ejemplos desde Colombia

Keyword: 
Inequality
Topic: 
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics

América Latina tiene la peor distribución del ingreso del mundo (Ferreira & Ravallion, 2008) y Colombia es uno de los países más desiguales de la región detrás de Haití, Guatemala y Honduras. Mientras que durante la pasada década la desigualdad –por lo menos la que captura el Índice de Gini— disminuyó en casi toda la región –entre 2000 y 2009 el Gini bajó de 0,63 a 0,58 en Brasil, de 0,57 a 0,52 en Chile y de 0,53 a 0,47 en Perú1 – en Colombia el Gini se mantuvo alrededor de 0,58, si bien la pobreza se redujo de 35,9% en 2002  a 23,2% en 20102.  

Por supuesto, la distribución del ingreso depende de diversos factores. Roemer (1998) señala que la desigualdad en ingresos se genera por dos canales: desigualdad  de oportunidades y diferentes niveles de esfuerzo. El primer canal depende de las condiciones iniciales, como por ejemplo las que se derivan de herencias de riqueza tangible o financiera o de acuerdos y normas sociales, así como también de la política pública, que afecta las oportunidades a través de la regulación, la política de gasto o la estructura impositiva. El segundo canal identifica factores intrínsecos al esfuerzo como la dedicación en el trabajo y en el estudio. Evidentemente, la política pública juega un rol fundamental en la distribución del ingreso pues la afecta de forma directa a través de los impuestos y el gasto y de forma indirecta vía el efecto sobre las oportunidades de obtener ingresos (Afonso et al, 2008). 

Recientemente, Lustig et al (2012) evaluaron el impacto de los impuestos y el gasto social sobre la desigualdad y la pobreza en Argentina, Bolivia, Brasil, México y Perú. El estudio  encuentra que la reducción de la desigualdad vía impuestos directos y transferencias es muy pequeña. En particular, en promedio el Gini pasa de 0,52 a 0,50, en comparación con la eficiencia de la distribución fiscal en el occidente de Europa, donde el Gini disminuye  de 0,46 a 0,31 (Goñi et al, 2011)3. En relación a los impuestos indirectos, encuentran que los contribuyentes netos4 al sistema fiscal comienzan en el cuarto, tercero e incluso en el segundo decil más bajo de la distribución, dependiendo del país. Por otra parte, cuando se tienen en cuenta las transferencias en especie para educación y salud, encuentran que solamente los seis deciles más altos son receptores netos. Para lograr una mayor redistribución fiscal los autores recomiendan aumentar aquellas transferencias monetarias que son progresivas en términos absolutos, reducir la filtración de beneficios a los no pobres y ampliar los programas de transferencias directas a quienes se encuentran en situación de pobreza extrema.  

Varios estudios recientes señalan que las conclusiones alcanzadas por Lustig et al (2012) casi con seguridad se pueden hacer extensivas a Colombia. Por un lado, las características del sistema tributario comprometen severamente su progresividad. Esto se explica, por una parte, en que la mayor parte de la carga de los impuestos directos está concentrada en las empresas y no en las personas. Así por ejemplo, mientras en los países de la OECD el 76% del impuesto de renta lo pagan las personas y el 24% las empresas, en Colombia la composición es 20% y 80% respectivamente. Algo similar sucede con el impuesto al patrimonio donde en el caso de Colombia el 94% lo pagan las empresas y tan solo el 6% las personas5. Elevados impuestos a las empresas –o bien porque terminan siendo trasladados a los consumidores o porque la propiedad de las empresas es muy dispersa o porque se trata de firmas pequeñas— son menos progresivos, y ciertamente más distorsionantes, que los impuestos directos sobre las personas.

En lo que hace a los impuestos indirectos, el más importante es el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Una peculiaridad de Colombia es la proliferación de tarifas diferenciales, siete adicionales a la general de 16%, además de un sinnúmero de exclusiones y exenciones. Estas últimas se originan en la bien intencionada idea de darle cierta progresividad a un impuesto que, en su esencia, es regresivo. Infortunadamente, el camino al infierno está pavimentado de buenas intenciones y son los más pudientes los que han capturado la mayor parte de estas exenciones, pues son ellos quienes en términos absolutos más consumen los bienes que hacen   parte de la “canasta familiar”.  En un reciente estudio (Steiner y Cañas, 2011) se muestra que el 30,5% del gasto en bienes exentos y excluidos6 lo hace el decil más rico de la población, mientras el decil más pobre hace apenas el 3,1% del mismo. Para el caso de los bienes gravados a la tarifa de 1,6%, tasa que cobija entre otros los servicios de aseo y vigilancia y el empleo temporal, las diferencias son aún mayores: mientras el decil más rico consume 60% del total de estos bienes, el decil más pobre no consume prácticamente nada.  De esta manera, los beneficios tributarios otorgados por las tarifas diferenciales terminan siendo regresivos.  

Evidentemente, la reforma tributaria que el actual gobierno de Colombia piensa presentar al congreso en los próximos meses debería, entre otras, propender por trasladar gran parte de los impuestos directos desde las empresas hacia las personas y debería eliminar las exclusiones y exenciones al IVA, utilizando transferencias directas a los más pobres para compensarlos por los impuestos que hayan pagado en la compra de ciertos bienes de consumo básico.

En relación a la política de transferencias directas, Núñez (2009) muestra que está muy lejos de ser un mecanismo eficiente de redistribución.  A manera de ejemplo, en lo referente al gasto público previsional, que junto con el pago de intereses y el gasto militar son de los más grandes del presupuesto nacional, el 97% de los subsidios va a los dos quintiles más ricos, mientras que los dos quintiles más bajos no reciben absolutamente nada. El autor estima que para 2008  el gasto en pensiones incrementó el coeficiente de Gini en 0,016. 

El resultado anterior contrasta con el efecto de las transferencias monetarias directas (Familias en Acción, PPSAM7, Familias Guarda Bosques y Subsidio Familiar CCF8), que en conjunto ayudan a reducir el Gini en 0,0057. En particular, el programa de transferencias condicionadas de Familias en Acción es el más progresivo, disminuyendo el Gini en 0,0039. Infortunadamente, los recursos destinados a este programa son muy pequeños en relación al gasto público social total.  En 2010 se estima que el gasto público en pensiones alcanzó el 3,5% del PIB9, mientras que al Programa Familias en Acción se destinó apenas 0.3% del PIB. Valga decir, el componente más regresivo del gasto social es 10 veces más grande que el componente más progresivo.


1. CEPAL, CEPALSTAT
2. Estas cifras provienen de la medición de la pobreza propuesta por la Misión de Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP) establecida en el 2010. Si se toma como referencia la metodología anterior, la pobreza pasó de 40,3% en 2002 a 29,5% en 2010.
3. Un resultado similar se desprende del estudio de la OECD reportado en Latin American Outlook, 2009.
4. La característica de contribuyente o receptor neto es definida en relación al cambio en la renta post-fiscal respecto a la renta de mercado donde la primera es igual a la segunda más transferencias directas y subsidios indirectos menos impuestos sobre la renta personal, contribuciones a la seguridad social e impuestos indirectos.
5. Estimación realizada para el año 2011 con base en las declaraciones de los contribuyentes del impuesto.
6. Al nivel de los hogares la distinción entre exentos y excluidos pierde relevancia.
7. Programa de Protección Social al Adulto Mayor. 
8. Subsidio Familiar Cajas de Compensación Familiar.
9. Corresponde al gasto en pensiones del GNC. 


Referencias

Afonso A., Ludger S. y V. Tanzi (2008). “Income Distribution Determinants and Public Spending Efficiency”, Working Paper Series No. 861, European Central Bank.

CEPAL (2009). Panorama Social de América Latina. Consulta en la web < http://www.eclac.cl>

Ferreira, F. H. G. y M. Ravallion (2008). “Global Poverty and Inequality: a Review of the Evidence.” Policy Research Working Paper 4623, Washington, D.C.: The World Bank.

Lustig N., Gray-Molina G., Higgins S., Jaramillo M., Jiménez W., Paz V., Pereira C., Pessino C., Scott J., y Yañez E. (2012). “The Impact of Taxes and Social Spending on Inequality and Poverty in Argentina, Bolivia, Brazil, Mexico and Peru: A Synthesis of Results”. Working Paper 1216. Tulane Economics Working Paper Series. Tulane University.

Goñi E., López H., and Servén L.. (2011). Fiscal Redistribution and Income Inequality in Latin America. World Development 39(9): 1558-1569.

Núñez J. (2009). “Incidencia del gasto público social en la distribución del ingreso, la pobreza y la indigencia”. Archivos de Economía No. 359 (septiembre). Departamento Nacional de Planeación. Dirección de Estudios Económicos. 

OECD (2009). Latin American Outlook, 2009. Consulta en la web <http://www.oecd.org/dev/latinamericaandthecaribbean/latinamericaneconomicoutlook2009.htm>

Steiner, R. y A. Cañas (2012). “Tributación y Equidad en Colombia”, mimeo, Fedesarrollo. 

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