Cotizaciones compartidas para pensiones en América Latina: ¿algo más que buenas intenciones?

Keyword: 
Social security
Topic: 
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics

La cobertura previsional en América Latina y el Caribe es reducida, reflejo del bajo nivel de aportes a los sistemas de pensiones durante la vida activa. Limitándose al colectivo de trabajadores, según análisis realizados en la Unidad de Mercados Laborales y Seguridad Social del BID con datos de encuestas de hogares, apenas el 43% de los mismos cotizaron al sistema de pensiones en algún momento de 2010 (con un rango que abarca desde el 20% en Bolivia, Paraguay o Perú, hasta cifras superiores al 70% en Costa Rica y Uruguay).

Este bajo nivel de aportes a los sistemas de pensiones es evidente no sólo entre la población de menores ingresos, sino también entre las emergentes clases medias en América Latina y el Caribe. Carranza et al. (2012) muestran que apenas el 9% de los trabajadores de ingresos medios en Perú, 33% en México y 40% en Colombia aportaron a los sistemas de pensiones, públicos o privados (Gráfico 1).

Gráfico 1.
Trabajadores contribuyendo al sistema de pensiones por nivel de ingreso en Colombia, México y Perú
(% del total de trabajadores 14-64 años)

Trabajadores contribuyendo al sistema de pensiones por nivel de ingreso en Colombia, México y Perú

Los bajos niveles de ahorro previsional de los trabajadores pertenecientes a la clase media son un reflejo directo de su situación laboral. Hasta dos tercios de los trabajadores de entre 14 y 64 años en Colombia, México y Perú trabajan sin un contrato escrito (Gráfico 2). Ello limita de manera severa su participación de los sistemas de protección social, que están diseñados bajo el supuesto de tener una relación laboral formal, dado que menos de la quinta parte de ellos realiza aportes a los sistemas de pensiones (en contraste con los que sí lo tienen, quienes aportan entre un 60% en Perú y un 80% en Colombia y México).2

Gráfico 2.
Distribución por ocupaciones de los trabajadores de ingresos medios no agrarios en Colombia, México y Perú
(% trabajadores 14-64 años)

Distribución por ocupaciones de los trabajadores de ingresos medios no agrarios en Colombia, México y Perú

Estas emergentes clases medias pueden ser un agente de cambio no solo económico, sino también social y político para reforzar el contrato social en la región.3 En Colombia, México y Perú existe en torno a 20 millones de trabajadores de clase media urbana que trabajan sin contrato (3.5 millones en Colombia, 12 millones en México y 4.5 millones en Perú), frente a 11 millones formales. Estas clases medias trabajadoras declaran ingresos significativamente por encima de las líneas de pobreza moderada nacionales (1.5 veces en México y Perú, 3 veces en Colombia), lo cual sugiere que tienen cierta capacidad de ahorro. Sin embargo, estos ingresos laborales declarados se sitúan próximos al salario mínimo legal en Colombia y Perú (que a su vez establece la base mínima de aportes), apuntando a una interacción negativa entre la regulación laboral y el ahorro de largo plazo.

Los denominados esquemas de cotizaciones compartidas (matching contributions), surgen como una de las opciones para abordar este reto de aumentar el ahorro previsional entre las clases medias. Empleando una definición amplia, estos incentivos incrementan la rentabilidad financiera del ahorro previsional a través de dos canales: i) reduciendo la cuantía de los aportes para acceder al mismo nivel de beneficio pensional (reducciones progresivas o focalizadas de cotizaciones sociales), o ii) incrementando el nivel de la pensión dado un mismo volumen de aportes (otorgando un subsidio ex post). Estos instrumentos pueden complementarse con mejoras en los canales de ahorro previsional, sobre la base de lecciones de la economía del comportamiento, como recordatorios, opciones por defecto y esquemas opt-out (se aporta si no se declara lo contrario).

En la región, recientemente Colombia y Perú han diseñado esquemas de cotizaciones compartidas, los cuales se espera que estén en funcionamiento a finales de 2013.4 Tras varios años de análisis, Colombia implementará el Servicio Social Complementario de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS). Este esquema, de carácter voluntario, incluye un subsidio del 20% del saldo acumulado en las cuentas BEPS, al que podrán acceder trabajadores de bajos ingresos (niveles I, II y III del SISBEN, Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales), así como beneficios más a corto plazo por fidelidad, como micro-seguros o rebajas en costes administrativos. Además de estos incentivos, la principal novedad reside en que los BEPS permitir realizar aportes por debajo del salario mínimo, relajando la barrera que el mismo generaba para buena parte de los trabajadores. Por su parte, Perú va a establecer el Sistema de Pensiones Sociales, un esquema voluntario para los trabajadores de menores ingresos (hasta 1.5 veces el salario mínimo) y propietarios de micro-empresas (hasta 10 trabajadores) no afiliados. Este sistema supone una reducción progresiva de las cotizaciones sociales para acceder a la misma pensión que el sistema general (los aportes máximos se elevan al 4% del salario mínimo, frente al 13% en los sistemas nacional o privado), compensadas en parte por aportes del Estado (quien contribuye en la misma cuantía que los de los trabajadores).

Estos esquemas de incentivo al ahorro previsional son prometedores, y parecen especialmente adaptados para incrementar la formalidad de los trabajadores de clase media urbana. Pero sus diseños en la práctica, tomando los casos de Colombia y Perú, abren una serie de interrogantes sobre su efectividad. En primer lugar, los beneficios se han limitado a trabajadores de bajos ingresos (en especial en Colombia), de modo que la clase media-alta, que sin duda muestra mayor capacidad de ahorro, muy probablemente no cualifica para los mismos. Segundo, los costes asociados a la cobertura de salud son, en muchos casos, superiores a los pensionales, por lo que estos incentivos solo tendrán efectividad en el margen. Tercero, los esquemas propuestos ponen casi todo el peso en los incentivos financieros, y no abordan barreras de información o de comportamiento. Finalmente, desde un punto de vista económico, en el caso de Perú el sistema parece establecer de facto un nuevo sistema de pensiones que interfiere a la decisión óptima sobre el tamaño de las empresas.

En conclusión, las cotizaciones compartidas son un buen instrumento que nacen con “buenas intenciones”, pero su diseño podría estar disminuyendo su efectividad, e incluso terminar generando algún “mal resultado”.5  Para evitarlo, estos esquemas deberían integrarse plenamente en los sistemas formales de protección social, como un componente más de la pensión. Asimismo, sería recomendable eliminar, en la medida que las restricciones fiscales lo permitan, algunas de las condicionalidades y ampliar los potenciales beneficiarios al conjunto de clases medias. Por último, los incentivos financieros se podrían combinar con innovaciones en los mecanismos, y ambos ser objeto de evaluaciones rigurosas para mejorar su diseño, y lograr avanzar hacia la necesaria cobertura universal en pensiones.


1. Este artículo se basa en Carranza, L., A. Melguizo y D. Tuesta (2012), Matching pension schemes in Colombia, Mexico and Peru: experiences and prospects, en R. Hinz, R. Holzmann, N. Takayama y D. Tuesta (eds.), Matching defined contributions schemes: Role and limits to increase coverage in low and middle income countries, pp.193-213. The World Bank, Washington DC.

2. A modo de comparación, el 61% de los trabajadores de estratos medios realizan aportes al sistema de pensiones Chile, gracias a que aproximadamente dos tercios de los mismos trabajan con un contrato escrito, según OCDE (2010), Latin American Economic Outlook 2011: How middle-class is Latin America?, OECD Development Centre, París.

3. Para análisis recientes sobre la evolución de las clases medias en la región, véase el citado OCDE (2010) y Ferreira, F.H.G., J. Messina, J. Rigolini, L.F. Lopez-Calva, A.M. Lugo y R. Vakis (2013), Economic mobility and the rise of the middle class, The World Bank, Washington DC.

4. En ambos casos, los reglamentos están siendo desarrollados en la actualidad, por lo que algún parámetro podría variar frente a lo expuesto. Estos países se han unido a las experiencias de Chile y México. En el caso de Chile, desde el inicio de la crisis se han implementado programas de apoyo al empleo joven sobre la base de reducciones de aportes a empresas y trabajadores (Subsidio Previsional a los Trabajadores Jóvenes y Subsidio al Empleo Joven). En el caso de México, existe una cuota social, equivalente a un matching del 5.5% del salario mínimo de la Ciudad de México para afiliados que ganan hasta 15 veces el salario mínimo. Para una revisión de estos casos, y de otras regiones tanto emergentes como desarrolladas, véase el citado Hinz et al. (2013).

5. De manera similar a los programas de beneficios sociales no contributivos, tal y como se expone para el caso de Mexico en Levy, S. (2008), Good intentions, bad outcomes. Social policy, informality and economic growth in Mexico, Brookings Institution Press, Washington, DC.

 

 

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