Este artículo hace parte del foro: Los impuestos como instrumentos de desarrollo

El clientelismo, la debilidad del Estado y la ideología impiden elevar la recaudación

Los ingresos tributarios en América Latina están muy por debajo de los patrones internacionales para países con niveles semejantes de desarrollo y la concentración del ingreso es la peor del mundo.

¿Por qué es tan baja la recaudación tributaria en países donde la alta desigualdad debería conducir al electorado a apoyar políticas redistributivas? Ésta es una pregunta que se hace el informe del BID recién publicado, Recaudar No Basta: Los Impuestos como Instrumentos de Desarrollo. La respuesta puede resumirse en una palabra: política o, quizás mejor, politiquería.

Aunque los pobres son la mayoría de la población, es fácil impedir que voten a favor de sus intereses de grupo. Los políticos clientelistas distribuyen bienes y prebendas en lugar de ganarse a los votantes adoptando las políticas que serían más favorables para las mayorías. Los partidos que participan del clientelismo no tienen incentivos para mejorar la condición de los pobres porque esto aumentaría el precio de sus votos. Los sobornos y las contribuciones a las campañas son otra manera de proporcionar ventajas a los candidatos que representan a los ricos, lo cual conlleva una sub-representación de los pobres.

Las elites tienen otras maneras de alterar el terreno de juego a su favor. Cuando están en el poder en una sociedad muy desigual, hay el riesgo de que no inviertan en las capacidades del Estado que se requerirían para cobrar impuestos, ya que si las elites perdieran el poder tendrían que pagar más impuestos en la medida en que el Estado se haya fortalecido. De ahí que en los países más desiguales los pocos impuestos que se cobran son los más fáciles de recaudar (como el IVA o los impuestos sobre la nómina), en vez del impuesto a la renta, que además de gravar más a las elites requiere mayor capacidad administrativa. Esta argumentación y su sustento empírico provienen de un trabajo académico¹  del actual Ministro de Hacienda de Colombia, quien ha demostrado entender muy bien la economía política de las reformas tributarias.

Un mecanismo politiquero que usan las elites para pagar menos impuestos es manipular los coeficientes de representación electoral para reducir la influencia de las regiones donde hay más demandas de redistribución económica. Esto ocurrió en países como Argentina, Brasil y Chile, donde los gobiernos militares salientes redistribuyeron los escaños en la cámara baja justo antes de la transición democrática con el fin de que los distritos conservadores estuvieran sobrerrepresentados. En Chile, tienen coeficientes más altos de representación en la cámara en relación con su población los distritos que votaron a favor de Pinochet en el plebiscito de 1998. Aunque perdió el poder, Pinochet dejó los dados cargados para el resto del juego político.

Pero nada de esto quiere decir que la capacidad distributiva del sistema fiscal sea inmutable. Hay también razones políticas que explican por qué en América Latina los ingresos tributarios, aunque aún son bajos, han aumentado más que en ninguna otra región del mundo desde los noventa. La llegada al poder de gobiernos de izquierda es la principal explicación de este cambio.

La elección de Chávez en Venezuela en 1998 fue la resurrección de los gobiernos de izquierda, que habían desaparecido desde fines de los ochenta. Desde la llegada de Chávez al poder han ganado terreno, y actualmente están en el gobierno en la mitad de los países latinoamericanos. Para identificar el impacto de la ideología en los impuestos hay que preguntarse si un mismo país recauda más impuestos cuando está gobernado por un presidente con tendencias de izquierda que cuando no lo está. Después de un cuidadoso trabajo estadístico², en el informe del BID se llega a la conclusión de que los ingresos tributarios aumentan algo más del 2% del PIB cuando un país es gobernado por un presidente de izquierda. Es un efecto considerable para países con recaudación tributaria que no llega al 20% del PIB. Además, el impacto es mucho mayor en el caso de los impuestos sobre la renta, los cuales afectan sólo a los ricos, que en el impuesto al valor agregado (IVA), un impuesto más regresivo, o que en el caso de los pagos a la seguridad social, que tienden a recaer en los trabajadores.

En otras palabras, la ideología importa. La mayor recaudación tributaria de los gobiernos de izquierda no puede atribuirse simplemente a que efectivamente cobren los impuestos, o a que suban al poder o se mantengan en él cuando los precios del petróleo o los minerales son altos. El hecho es que es más probable que los gobiernos de izquierda hagan más reformas tributarias que aumentan el impuesto sobre la renta personal, y menos probable que reformen impuestos como el IVA.

Esto no significa que sólo los gobiernos de izquierda puedan aumentar la recaudación y mejorar la capacidad redistributiva del sistema tributario. Implica, más bien, que para lograrlo es inevitable enfrentar a las elites e invertir en mejorar las capacidades de la administración tributaria.

1. Cárdenas, M. 2010. State Capacity in Latin America. Economía 10(2): 1–45.

2. Véase Stein, E., y L. Caro. 2012. Ideology and Taxation in Latin America. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.

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