Focalizando los Servicios Públicos Domiciliarios en LAC: Algunas Lecciones de Colombia

Carlos Medina and Leonardo Morales
Banco de la República (Colombia)
February 11, 2011

Promover el acceso a los servicios públicos es un objetivo común del sector público de la mayoría de los países en desarrollo, pero los gobiernos incapaces de garantizar esos servicios a su población incurren en grandes costos sociales dadas las externalidades negativas asociadas a su carencia. Para promover estas políticas, la mayoría de los países de Latinoamérica ofrecen subsidios a la demanda o la oferta bajo esquemas diseñados para balancear sus propias restricciones técnicas y de economía política, usualmente distorsionadas por condiciones iniciales inconvenientes.

La literatura en el tema ha mostrado que varios países en Latinoamérica y el Caribe (LAC) ofrecen subsidios a los servicios públicos domiciliarios, pero estos pueden tomar diferentes formas. En algunos casos, los subsidios son similares para toda la población a través de tarifas subsidiadas para todos; mientras hay también subsidios cruzados condicionados en el consumo o la calidad del nivel de vida. Los subsidios a la inversión son otra modalidad. Adicionalmente, algunos países focalizan los subsidios a los servicios públicos domiciliarios geográficamente, como es el caso en Colombia. En Colombia hay seis estratos socioeconómicos. Los estratos uno al tres reciben servicios subsidiados; el cuarto paga el costo marginal de los servicios; y los estratos cinco y seis, y los sectores comercial e industrial, pagan contribuciones.

Desde que los estratos socioeconómicos fueron creados en Colombia, estos han sido utilizados para fijar tasas diferenciales de impuestos, educación pública, vivienda social, y otros servicios. La estratificación socioeconómica se convirtió en uno de los criterios determinantes de las metodologías de medición de pobreza y bienestar utilizados para focalizar la mayor parte del gasto público del país.

Hay varios estudios que analizan qué tan bien focalizados están los subsidios a los servicios públicos domiciliarios en países de LAC, incluyendo a Colombia (Ver Komives y otros (2006) y las referencias citadas por Medina y Morales (2007), entre otros). Estos estudios revelan varias limitaciones de los sistemas actuales de focalización. Por ejemplo, los sistemas de focalización basados meramente en el consumo se encuentran entre los más deficientes, y aquellos que adicionalmente utilizan focalización espacial mejoran los resultados en alguna medida. De acuerdo a estos estudios, los sistemas de focalización que asignan los subsidios a las familias con base en proxy-means tests se desempañan mejor, aunque aun en esos casos hay limitaciones.

Evaluando la incidencia real de los subsidios a los servicios públicos

Más allá del énfasis que estos estudios asignan a evaluar cuáles niveles socioeconómicos están contribuyendo a financiar los subsidios a los servicios públicos, y a cuáles niveles están siendo esos recursos asignados, ha habido un énfasis mucho menor en cuánto de esos recursos realmente permanece en los bolsillos de los hogares en la forma de un subsidio, una vez las distorsiones en otros factores son consideradas.

Esa es la pregunta abordada por Medina y Morales (2007), quienes analizan el caso Colombiano para cuantificar los subsidios recibidos por cada hogar netos de las distorsiones que esos subsidios introducen a los previos relativos de las viviendas. Ellos prueban la hipótesis de que los subsidios o contribuciones a los servicios públicos domiciliarios juegan un papel en la determinación de los precios de las viviendas en Colombia. Para cuantificar la incidencia de estos subsidios en los precios de las viviendas, ellos estiman ecuaciones de precios hedónicos, utilizando regresión discontinua como su estrategia de identificación. El trabajo empírico utiliza información de Bogotá, pero dado que el marco institucional que gobierna la política de focalización de los subsidios es el mismo en todo el país, ellos consideran que sus principales hallazgos aplican a lo largo de las principales ciudades Colombianas, y posiblemente a otros países de LAC que también utilicen focalización geográfica.

Su aproximación asume que el mercado de vivienda tiene en cuenta los subsidios o impuestos que los residentes de ciertas viviendas recibirán o pagarán. Por ejemplo, la única diferencia entre dos casas idénticas ubicadas en diferentes estratos socioeconómicos, pero a lados opuestos de una misma calle, sería su estrato, y por lo tanto, el costo para sus ocupantes de los servicios públicos residenciales. En ese caso, los ocupantes de la casa que reciba el mayor subsidio estarían dispuestos a pagar por su casa el mismo monto que su vecino, más el valor presente del flujo adicional de subsidios que espere recibir, neto de la pérdida irrecuperable.

Medina y Morales encontraron que el incremento estimado en el valor de la vivienda debido a los subsidios es similar en magnitud al valor presente del flujo de subsidios, descontado a tasas razonables de mercado. Ellos concluyen que en Colombia, el objetivo de subsidiar a las familias más pobres mediante gasto público en servicios públicos domiciliarios no está siendo alcanzado. El único efecto de la mayor parte del gasto del gobierno en este caso es la distorsión de los precios de las viviendas.

Aunque el sector público Colombiano distribuye anualmente aproximadamente 0.7 por ciento del PIB en subsidios a los servicios públicos domiciliarios, ellos terminan siendo una nueva característica de las casas ubicadas en ciertas áreas, lo cual incrementa el valor de mercado proporcionalmente. Los hogares que reciben subsidios a los servicios públicos terminan utilizándolos para pagar un sobrecosto por las viviendas que habitan, bien sea a través de su mayor precio, o arriendo.

El efecto de eliminar la estratificación como mecanismo de focalización

Quiénes serían los ganadores y perdedores si el actual sistema de subsidios a los servicios públicos domiciliarios es eliminado? Si un hogar paga arriendo, una vez el sistema de focalización fuera eliminado no recibiría más subsidios, pero terminaría pagando un menor arriendo en un monto similar al subsidio previamente recibido, permaneciendo relativamente poco afectado en términos netos. Si el hogar fuera propietario, su riqueza caería (se incrementaría) en un monto equivalente al valor presente de los subsidios (impuestos) en servicios públicos domiciliarios previamente recibidos (pagados) mediante el mayor arriendo pagado por su inquilino.

La economía política de la reforma

Paradójicamente, aunque el esquema de subsidios actual solo distorsiona el valor de las viviendas, los individuos no estarían indiferentes en abolirlo dada la distribución de propietarios e inquilinos por estrato socioeconómico en Bogotá.  El actual esquema de subsidios ha requerido que cerca de la mitad de los hogares que bien en los estratos 1 al 3 que son propietarios, paguen un precio por sus casas que es mayor que el precio que ellos hubieran pagado en la ausencia de la política. Eliminar el actual esquema de subsidios sería equivalente a expropiar esa parte del valor que estos hogares pagaron por sus viviendas bajo las condiciones previas.

Adicionalmente, dado que el 90 por ciento de los propietarios viven en estratos 1 al 3, el votante mediano sería un perdedor si el actual esquema de subsidios fuera abolido, creando una restricción de economía política a la reforma. Puesto de otra forma, si el esquema actual fuera eliminado, los propietarios en los estratos más pobres requerirían una compensación por un monto equivalente a la distorsión que le gobierno causó con el mismo esquema, lo cual podría ser fiscalmente inviable. Claramente, eliminar el esquema actual de subsidios sería regresivo. Adicionalmente, el gobierno no está logrando lo que se propuso con los subsidios: “El esquema de subsidios será provisto de tal forma que las personas de bajos ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios para cubrir sus necesidades básicas.” Bajo el esquema actual, el objetivo de generarle ahorros a los más pobres vía subsidios a los servicios públicos domiciliarios no está siendo alcanzado por el efecto en los precios de las viviendas y sus arriendos.

En la medida en que el esquema actual avanza, el gobierno continúa asignando cerca de 0.7 por ciento del PIB en subsidios brutos a los hogares en los estratos 1, 2 y 3, 0.3 por ciento proviniendo de su presupuesto, y el restante 0.4 por ciento de los hogares que viven en los estratos 5 y 6, y de los sectores comercial, público e industrial. Lo único que la política termina haciendo es distorsionar los precios de las viviendas y la asignación eficiente de los factores en el sector productivo.

Adicionalmente, el esquema actual de estratificación les ofrece a los individuos un incentivo perverso a ser focalizado por las autoridades públicas a cargo de la asignación de los subsidios. De acuerdo a la Encuesta de Calidad de Vida Colombiana entre 1997 y 2008, el esquema llevó, entre otras cosas, a un incremento del 200 y el 30 por ciento en el número de hogares viviendo en estratos 1 y 2 respectivamente, mientras que el número de hogares que vivían en estratos 4 y 5 cayó un 4.4 por ciento. Adicionalmente, la estratificación también genera segregación por ingreso, la cual es usualmente muy difícil de revertir.

Otros esquemas basados en instrumentos como el SISBEN1 podrían ser considerados para focalizar los subsidios a los servicios públicos domiciliarios, como ha sido sugerido por algunos estudios. El gobierno Colombiano invierte alrededor del 1.0 por ciento del PIB anualmente en aseguramiento en salud para los pobres, focalizado con el SISBEN, de tal manera que ese presupuesto se podría incrementar en un 70 por ciento con los subsidios a los servicios públicos domiciliarios.

Adicionalmente, de acuerdo a Medina y Morales (2008), la pérdida irrecuperable asociada con los subsidios de electricidad y agua son de aproximadamente un 5 y un 10 por ciento respectivamente; lo cual equivale a US$35 millones al año. En un escenario sin subsidios, si se quisiera mantener el bienestar de los hogares sin cambios, ellos tendrían que recibir una transferencia por el monto de ingreso necesario para mantener su nivel de bienestar como los tenía bajo el esquema de subsidios. Aun en ese caso, teniendo en cuenta el monto de esa transferencia, Colombia podría ahorrar hasta US$35 millones al año previamente gastados en pérdidas de eficiencia, mucho más de lo que se requeriría para mantener el mecanismo del SISBEN funcionando, lo cual ha costado en el pasado aproximadamente US$7 millones cada cinco años.

Por otro lado, si los gobiernos de la región quisieran eliminar la estratificación como mecanismo de focalización, una opción para superar las restricciones de economía política sería hacerlo durante un período de tiempo muy largo, de digamos 20 años, mientras que simultáneamente se introduce otro mecanismo, como su propio proxy-means test.

La revisión de los esquemas de focalización de los subsidios a los servicios públicos domiciliarios es una tarea que vale la pena emprender, principalmente en países de LAC, varios de los cuales han elegido líderes que utilizan estos esquemas para fortalecer su popularidad y perpetuarse en el poder. Si ellos van a permanecer en el poder, procuremos asegurarnos que lo hacen empleando medios útiles.

Referencias

Black, Sandra E. (1999) “Do Better Schools Matter? Parental Valuation of Elementary Education” Quarterly Journal of Economics (May) Vol. 114 No. 2, pp. 577-599.

Komives, Kristin; Halpern, Jonathan; Foster, Vivien and Adbullah, Roohi (2006) “Water, Electricity, and the Poor: Who Benefits from Utility Subsidies?” The World Bank, Washington D.C.

Medina, Carlos, and Leonardo Morales (2007) “Stratification and Public Utility Services in Colombia: Subsidies to Households or Distortion of Housing Prices?” Economia, Spring, pp. 41-100.

Medina, Carlos, and Leonardo Morales (2008) “Demanda por Servicios Públicos Domiciliarios en Colombia y Subsidios: Implicaciones sobre el Bienestar” Desarrollo y Sociedad, No. 61, Universidad de los Andes, Bogotá.


1El Sistema de Selección de Beneficiarios (SISBEN) es un método para focalizar el gasto social basado en la medición de las condiciones de vida de las familias.

 

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