Descentralización, redistribución y calidad de gobierno

Keyword: 
Politics
Topic: 
Politics and Economy

Una de las principales diferencias en la reducción de la desigualdad de ingresos entre los diferentes países se atribuye a las asimetrías en el papel que desempeñan el diseño y los efectos de los diferentes sistemas políticos vigentes y las distintas políticas económicas implementadas. Este artículo, que resume los hallazgos del capítulo "Descentralización y redistribución: el rol de la calidad de gobierno”, publicado en el libro “10 años de gestión pública intergubernamental en Iberoamérica: finanzas, instituciones y nuevos retos”, analizamos el rol que ha desempeñado la descentralización política y fiscal sobre los niveles de redistribución a nivel nacional. A su vez, analizamos empíricamente el rol mediador desempeñado por la calidad de gobierno en la relación entre la descentralización y la redistribución de los ingresos.

Descentralización y redistribución: el rol de la calidad de gobierno

La literatura de “segunda generación” de federalismo argumenta que las ganancias de eficiencia de la descentralización redistributiva refieren a la calidad de las instituciones públicas encargadas de implementar las políticas, que pueden ser muchos más débiles en los países en vías desarrollo, lo cual se expresa principalmente a través de la existencia de información insuficiente acerca de las necesidades locales y control de las erogaciones públicas, los niveles existentes de corrupción y la baja calidad de las burocracias. En estos países, la descentralización puede causar problemas de coordinación, excesiva regulación, costos administrativos más altos y pobre calidad de las políticas públicas implementadas a nivel local. En este sentido, la centralización puede liderar una coordinación superior de las políticas mediante la internalización de las externalidades. Además, también puede reducir la influencia de los grupos de élite locales en los gobiernos sub-nacionales y las dificultades del ciudadano para discernir qué nivel del gobierno es el responsable de la buena y mala política –instituciones políticas que aumentan la claridad en la asignación de responsabilidades reducen la corrupción.   

Basado en las discusiones analizadas, el efecto global de la descentralización sobre la redistribución del ingreso a nivel nacional puede resultar ambiguo, en la medida en que las consecuencias negativas pueden ser compensadas por las ganancias a nivel local. A su vez, como hemos observado, la calidad de las instituciones públicas juega un rol fundamental para discernir los efectos de la descentralización sobre la distribución del ingreso y los niveles de desigualdad.

Midiendo las variables clave

Construimos un panel no balanceado de 46 países, compuesto por países desarrollados y en vías de desarrollo, durante el período comprendido entre 1996 y 2016.

Para medir la redistribución de los ingresos, aprovechamos un conjunto de datos de países que combina los datos del Estudio de los Ingresos de Luxemburgo (LIS por sus siglas en inglés) y de la base de datos de desigualdad recopiladas por las Naciones Unidas (UNU-WIDER por sus siglas en inglés). Las variables elegidas para medir la redistribución del ingreso a nivel nacional son: la diferencia entre el coeficiente de Gini calculado con ingreso de mercado y con ingresos netos (redistribución absoluta), y la misma diferencia ponderada por el coeficiente de Gini para los ingresos de mercado (redistribución relativa).

La calidad de gobierno, a nivel nacional, la medimos mediante un indicador que combina cuatro dimensiones y que se basa en los Indicadores de Gobernanza Mundial (WGI por sus siglas en inglés) del Banco Mundial. Específicamente, nos centramos en tres dimensiones de calidad de gobierno: control de la corrupción; calidad de la reglamentación o percepciones de la capacidad del gobierno para formular y aplicar políticas y reglamentaciones sólidas y; efectividad del gobierno. A los efectos de construir nuestro indicador de calidad de gobierno agregamos estas dimensiones. El indicador final es un promedio de estas cuatro dimensiones que varía de -2.5 (menor calidad de gobierno) a +2.5 (mayor calidad de gobierno).

Por último, medimos la descentralización considerando dos dimensiones: descentralización fiscal y descentralización política. A los efectos de medir la descentralización fiscal utilizamos el porcentaje de gasto del gobierno local, para cada país y año, con relación al total de gasto público (gasto del gobierno general). Por su parte, a los efectos de evaluar la importancia de la descentralización política nos centramos en el papel desempeñado por un sistema político federal. Así, introducimos la variable denominada "federalismo" que involucra dos componentes: gobierno territorial y bicameralismo. Por un lado, el gobierno territorial refiere a un sistema político en el que el gobierno nacional es soberano o no en relación con sus unidades territoriales, a saber, los estados unitarios y federales, respectivamente. Por otra parte, el bicameralismo refiere al poder relativo entre la cámara baja y alta (es decir, la distribución del poder de decisión política entre dos cámaras) a nivel nacional. Por consiguiente, un estado federal se caracteriza por un gobierno territorial federal y un fuerte bicameralismo (es decir, la cámara alta tiene cierto poder de veto efectivo); en este caso, la variable "federalismo" es la que tiene el valor más alto.

Basándonos en la revisión bibliográfica anteriormente realizada, cabe esperar que los países con una elevada "descentralización política" (federal y bicameral) sean menos eficientes en materia de redistribución de ingresos a nivel nacional; porque la reducción de los recursos disponibles para el gobierno central y la redistribución es principalmente una política de nivel nacional, y porque el poder político descentralizado podría ser, por ejemplo, más corrupto. La variable final, es una variable discreta que varía desde el valor 1 (sistema político no federal) a 5 (sistema político plenamente federal).

Modelo empírico

En línea con nuestro objetivo de considerar la relación entre descentralización (DESC) y redistribución (RED) y cómo la calidad del gobierno (CG) media en esta relación, estimamos el siguiente modelo dinámico empírico para nuestro panel:

donde  refiere a países,  a años,  son efectos temporales comunes a todos los países,  es nuestra medida de descentralización (fiscal o política),  es nuestro indicador de calidad de gobierno,  es el vector de variables de control y  es el término de error. Dada nuestra discusión de la sección 2 esperaríamos que  o, en otras palabras, que la descentralización debería incrementar la redistribución de ingresos en aquellos países con una mayor calidad de gobierno.

Dado que trabajamos en un entorno de panel dinámico, un modelo sencillo de efectos fijos produce estimaciones sesgadas e inconsistentes de los parámetros de regresión porque la variable dependiente retardada está correlacionada con el término de error. Por lo tanto, empleamos el estimador del Método General de los Momentos (GMM por sus siglas en inglés). Específicamente, trabajamos con el estimador system-GMM, que estima dos ecuaciones simultáneamente: una ecuación de las variables en nivel que utiliza las diferencias de las variables retardadas como instrumentos "internos", mientras que la ecuación en primeras diferencias utiliza los niveles retardados de las variables como instrumentos. Como resultado, los estimadores system-GMM utilizan más instrumentos y, por lo tanto, proporcionan ganancias de eficiencia adicionales en comparación con el GMM original o en primeras diferencias. En este sentido, y con el fin de abordar los problemas de causalidad reversa, instrumentamos las variables de descentralización (DESC), las transferencias en efectivo y los impuestos directos, la calidad de gobierno (CG) y el término de interacción de descentralización con calidad de gobierno (DESC*CG), con los valores rezagados un año de todas estas variables.

Resultados

Encontramos que los niveles más altos de redistribución están positivamente asociados a un perfil redistributivo, es decir, a mayores transferencias en efectivo, lo que es coherente con la expectativa de que estas medidas basadas en las necesidades tenderán a reforzar el perfil redistributivo del estado de bienestar. En segundo lugar, encontramos que las tensiones étnicas como la desigualdad educativa, afectan negativamente la redistribución. También observamos que el tamaño de los países, medido por la población, no impacta significativamente sobre la redistribución.

Pasamos a analizar, ahora, la estimación del impacto de nuestras variables clave, a saber, descentralización (DESC), calidad del gobierno (CG) y, especialmente, el término de interacción de las dos variables (DESC*CG). Nuestros resultados sugieren que la descentralización fiscal no tiene un impacto significativo sobre la redistribución; sin embargo, la descentralización política tiene un impacto significativo y negativo sobre la redistribución. A su vez, cuando añadimos el indicador de la calidad del gobierno en nuestros modelos, vemos un efecto significativo y positivo de este indicador (CG) sobre las diferentes medidas de redistribución. De hecho, cuando se añade el indicador de calidad del gobierno en el modelo empírico, encontramos que este indicador de CG está positivamente relacionado con la redistribución, lo que sugiere que los gobiernos de mejor calidad pueden ser más proactivos en la redistribución de los ingresos. Sin embargo, el papel de la calidad institucional se hace mucho más claro para nuestros propósitos, cuando se interactúa con los indicadores de descentralización (columnas 3 y 6 de la tabla 1). Recordemos que, a partir de nuestro análisis de la sección 2, sostenemos que la calidad del gobierno promueve la redistribución en contextos descentralizados. Pero, y de manera preocupante, conduce a resultados de mayor desigualdad o menor redistribución a nivel nacional en países con una mala gobernanza. Esta expectativa se apoya en el hecho de que el término de interacción entre la descentralización política y la calidad de gobierno es positivo y significativo. Sin embargo, no se observa un efecto significativo en el término de interacción entre descentralización fiscal y calidad de gobierno. Este último resultado, sugiere que la condicionalidad de la calidad de gobierno solo juega un rol significativo en el contexto político, pero no en el fiscal. Este último hallazgo sugiere que la condicionalidad juega un papel importante en nuestro análisis.

Dado que estamos particularmente interesados en determinar el efecto marginal de la descentralización (DESC) en la redistribución (RED). Este efecto marginal puede ser calculado por la derivación de la Ecuación (1) con respecto a la variable DESC:

El modelo de interacción afirma que el efecto de un cambio en la DESC sobre la redistribución (RED) depende del valor de la variable condicionante de la calidad del gobierno (CG). Como una manera de facilitar la interpretación del papel mediador de la calidad del gobierno en la relación entre descentralización y redistribución, la Figura 1 grafica el efecto marginal de la descentralización política (la única variable de descentralización significativa en nuestras estimaciones de la Tabla 1) en la redistribución contra la calidad del gobierno tomando intervalos del 95% confianza (basado en las columnas 3 y 6 de la tabla 1).

Como muestra el panel (a) de la figura 1, a medida que el puntaje del indicador WGI se mueve aproximadamente por encima del valor 1.01 para la redistribución absoluta, el efecto positivo de la DESC en la redistribución aumenta con el nivel de calidad del gobierno a niveles estadísticamente significativos. Más específicamente, nuestras estimaciones muestran que la descentralización política lleva a niveles positivos de redistribución absoluta en países con alta calidad de gobierno: el valor de corte de la calidad de gobierno donde existe un cambio en el signo del impacto de DESC en la RED en nuestras regresiones va desde 1.01 para la redistribución absoluta hasta 1.25 para la redistribución relativa (Figura 1 panel b). El efecto marginal se vuelve significativo y positivo por encima de estos valores, lo que sugiere que es más probable que los beneficios de descentralización política sobre las políticas redistributivas surjan en entornos de alta calidad institucional.

Conclusiones

En este documento se examina la relación entre descentralización política y fiscal, y redistribución del ingreso y la forma en que la calidad del gobierno media en esta interacción. Examinamos la hipótesis de que la descentralización podría tener el potencial de mitigar las desigualdades que surgen de la actividad económica, pero que este potencial podría no realizarse debido a problemas de calidad de gobierno. Las pruebas empíricas basadas en un panel de 46 países durante el período comprendido entre 1996 y 2016 brindan un fuerte apoyo a esta hipótesis. Se observa que la descentralización política promueve la redistribución del ingreso únicamente en entornos de alta calidad de gobierno, pero, de manera preocupante, da lugar a mayores desigualdades económicas en los países con una calidad de gobierno deficiente.


Nota: 

Este artículo resume los principales argumentos del capítulo “Descentralización y redistribución: el rol de la calidad de gobierno” que se acaba de publicar en el libro “10 años de gestión pública intergubernamental en Iberoamérica: finanzas, instituciones y nuevos retos”, publicación conjunta del Instituto de Estudios Fiscales (IEF) de España y la Asociación Iberoamericana de Financiación Local (AIFIL) en homenaje a los 10 años de las Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local (JIFL).   https://www.ief.es/Destacados/publicaciones/libros/novedadesEditoriales....

 

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