La evasión impositiva es un problema endémico en muchos países. Varios países latinoamericanos no recaudan siquiera la mitad de lo que podrían de acuerdo a las condiciones estipuladas en la ley. Niveles de evasión de casi el 50 por ciento son comunes, por ejemplo, en los impuestos a la renta personal y corporativa en Argentina, República Dominicana, Ecuador y Guatemala, de acuerdo a la última edición de la publicación insignia del BID titulada Recaudar No Basta. Una característica común a estos países es que los mecanismos para hacer cumplir la ley son bajos (apenas 0,3 por ciento de los contribuyentes son auditados), las autoridades recaudatorias no son respetadas, y las cortes no tienen capacidad para hacer cumplir la ley. Estos problemas son generalmente aún mayores en los niveles subnacionales ya que los gobiernos locales tienen aún menos capacidad para hacer cumplir la ley.

¿Qué pueden hacer los gobiernos, principalmente los gobiernos locales, para aumentar la recaudación?

Además de aumentar la presión, a través de un mayor número de fiscalizaciones y mayores penas, también se ha intentado combatir la evasión reduciendo los costos para los contribuyentes de cumplir con la ley (por ejemplo, facilitar el proceso de inscripción y el llenado de formularios –además de nuevos procesos online), proveyendo incentivos para aquellos que pagan puntualmente y racionalizando la estructura de tasas y bases impositivas.

Algunas de estas estrategias pueden no estar al alcance de las autoridades, sea porque no existe capacidad para hacer campañas de auditoría o para llevar a mucha gente frente a las cortes, porque las legislaturas no están dispuestas a aprobar reformas impositivas o aumentar las penas, o porque ya se han obtenido todos los beneficios posibles que implica reducir los costos de transacción. En estos casos, puede ser muy útil aplicar las nuevas enseñanzas de la economía del comportamiento.

Existe suficiente evidencia a partir de estudios en países desarrollados (especialmente gracias a una serie de experimentos realizados en Minnesota) de que enviar mensajes a los contribuyentes con el objeto de modificar sus creencias puede cambiar su comportamiento y mejorar el cumplimiento (Coleman 1996, 2007; Wenzel 2002, 2007; Kleven et al. 2011; Fellner, et al 2013). El Behavioral Insights Team (llamado también el “Nudge Unit”) del Tesoro Británico ha sistematizado y popularizado con un gran éxito el uso de dichas herramientas a varias áreas de política del gobierno inglés.

Sin embargo, la evidencia para los países en desarrollo, donde la confianza en el gobierno es menor y la evasión es mayor, es casi inexistente. En un documento de trabajo reciente (Castro y Scartascini, 2013), exploramos en forma experimental el impacto que tiene el uso de mensajes para modificar el cumplimiento tributario. El experimento se aplicó al universo de contribuyentes individuales, aproximadamente 23 mil, sujetos de pago del impuesto a la propiedad en la municipalidad argentina de Junín. Este gravamen, localmente conocido como Tasa de Conservación de la Vía Pública, tiene como base el tamaño del frente de la propiedad y los servicios que los contribuyentes reciben del gobierno local: iluminación pública, recolección de basura, y limpieza de calles. Dada la base imponible, la municipalidad le envía a los contribuyentes una boleta de pago cada dos meses con el monto a pagar. Aquellos que no cumplen, en algunos meses la mayoría de los contribuyentes, entran en mora y acumulan deuda al mismo tiempo que penalidades e intereses.

En el experimento, los contribuyentes fueron divididos en cuatro grupos. Uno de los grupos no recibió tratamiento alguno (grupo de control). Los otros tres grupos recibieron mensajes en sus boletas de pago. Los mensajes fueron diseñados conjuntamente con la municipalidad previa consulta con un pequeño grupo focal. El objetivo de los mensajes fue cambiar las percepciones que usualmente llevan al no cumplimiento de acuerdo a lo manifestado en encuestas: “¿por qué pagar si no existe castigo?”, “¿por qué pagar si nadie más lo hace?”; “¿por qué pagar si el gobierno se roba o malversa el dinero?”

Uno de los mensajes intentaba resaltar la severidad de las penas: “¿Sabía Usted que si no paga a tiempo el CVP, para una deuda de, por ejemplo, 1.000 pesos deberá pagar 268 pesos adicionales a fin de año, y el municipio puede llegar a intimarlo administrativa y hasta judicialmente?” e incluía la foto de un martillo judicial. El propósito de este mensaje era alertar a los contribuyentes respecto de los costos del incumplimiento en una forma fácil de visualizar, y de las posibilidades que tiene la municipalidad de judicializar los casos de incumplimiento.

El segundo mensaje intentaba reducir la percepción de inoperancia o ineficiencia de la municipalidad con un mensaje que resaltaba el uso de los recursos durante los seis meses previos: “La recaudación del CVP en los primeros seis meses de este año contribuyó a colocar 28 luminarias y 248 luces colgantes, a instalar conexiones de agua en 29 calles, y cloacas en 21 cuadras de Junín.” Este mensaje estaba acompañado de una figura de un hombre trabajando. Finalmente, el mensaje de equidad intentaba reducir la percepción de que nadie más paga el impuesto al mismo tiempo que apelaba a la moralidad tributaria de los contribuyentes: “¿Sabía usted que sólo el 30% de los contribuyentes de Junín no paga el CVP? ¿Y usted? ” En la Figura 1 pueden observarse las cuatro boletas de pago que recibieron los distintos contribuyentes.

Los resultados demostraron que con estos mensajes es posible afectar el comportamiento de los contribuyentes. El mensaje con mayor impacto fue el que listaba las penas y las acciones a mano del gobierno en el caso de no cumplimiento. Más precisamente, el cumplimiento entre aquellos contribuyentes que recibieron dicho mensaje aumentó en casi cinco puntos porcentuales respecto del grupo de control (que es equivalente a reducir la evasión en más de un 10 por ciento).

Asimismo, el estudio encontró que no todos los contribuyentes reaccionan a los mensajes de la misma manera. El historial de cumplimiento de los contribuyentes, su riqueza y los bienes públicos que reciben por parte del gobierno municipal (que están medidos para cada propiedad) afectan el grado de efectividad de cada uno de los mensajes. Por ejemplo, los contribuyentes con menores niveles de riqueza reaccionan mejor que los más ricos. Esto sugiere que los mensajes personalizados de acuerdo a las características de los contribuyentes pueden tener mayor efecto que las campañas universales.

Asimismo, algunos de los mensajes tuvieron efectos adversos sobre algunos de los contribuyentes, llevando a menores niveles de cumplimiento. Por ejemplo, algunos de los contribuyentes que usualmente cumplían dejaron de hacerlo cuando recibieron información de que la tasa promedio de cumplimiento era menor que la que ellos presuponían. Nuevamente, los mensajes de tipo universal (por ejemplo, campañas masivas en diarios) son menos exitosos que los personalizados.

Conclusión

Hay varias implicancias de política que surgen de este estudio. Primero, la economía del comportamiento tiene mucho que ofrecer para el diseño de las políticas públicas en el área de impuestos. Segundo, el costo de aplicar estos métodos para luchar contra la evasión es relativamente bajo y por ello una alternativa de política especialmente adecuada para gobiernos subnacionales. Tercero, no cualquier mensaje cumple su objetivo; el diseño y la personalización importan. Finalmente, estas ganancias de cumplimiento y recaudación no son necesariamente permanentes. Por lo tanto, por un lado, todo esfuerzo para cambiar las creencias a través del uso de mensajes debe ser acompañado por esfuerzos equivalentes que refuercen los mensajes, tales como aumentar las actividades de fiscalización. Por el otro, se deben implementar mecanismos complementarios para facilitar el cumplimiento por parte de aquellos con grandes deudas acumuladas (para quienes no tiene mucho sentido cambiar marginalmente su comportamiento) y se debe reforzar con mensajes positivos los cambios deseados de comportamiento.

En este corto video se discuten las implicaciones de nuestros resultados.

Referencias

Castro, L., y Scartascini, C. (2013). “Tax Compliance and Enforcement in the Pampas. Evidence from a Field Experiment.” IDB Working Paper No. 472. Washington, DC: Inter- American Development Bank.

Coleman, S. (1996). The Minnesota Income Tax Compliance Experiment: State Tax Results.” MPRA Paper 4827. Munich, Germany: Munich University Library.

Coleman, S. (2007). “The Minnesota Income Tax Compliance Experiment: Replication of the Social Norms Experiment.” MPRA Paper 5820. Munich, Germany: Munich University Library.

Corbacho, A., V. Fretes Cibils, and E. Lora, editors. (2013). More than Revenue: Taxation as a Development Tool. Development in the Americas Report. Washington, DC and New York, United States: Inter-American Development Bank and Palgrave Macmillan.

Fellner, G., Sausgruber, R., & Traxler, C. (2013). Testing Enforcement Strategies in the Field: Threat, Moral Appeal and Social Information. Journal of the European Economic Association 11(3): 634–60.

Kleven, H.J. et al. (2011). Unwilling or Unable to Cheat? Evidence from a Tax Audit Experiment in Denmark. Econometrica 79(3): 651–92.

Sandmo, A. (2005). The Theory of Tax Evasion: A Retrospective View. National Tax Journal 58 (4): 643–64.

Wenzel, M. (2002). “Altering Norm Perceptions to Increase Tax Compliance.” Working Paper 38. Canberra, Australia: Australian National University, Centre for Tax System Integrity.

Wenzel, M. (2007). The Multiplicity of Taxpayer Identities and Their Implications for Tax Ethics. Law and Policy 29(1): 31–50.

*Carlos Scartascini es Economista Principal en el Departamento de Investigación y Oficina del Economista Jefe del Banco Interamericano de Desarrollo, donde se especializa en temas de Economía Política y Política Fiscal. Para información biográfica adicional, incluyendo enlaces a publicaciones relacionadas, ver www.cscartascini.org.
Esta nota resume trabajo conjunto con Lucio Castro (CIPPEC, Argentina) que no hubiese sido posible sin el apoyo del Fondo de Capacidad Institucional financiado por el Gobierno de la República Popular China. Las opiniones que aquí se expresan son del autor y no reflejan las del Banco Interamericano de Desarrollo, su Directorio Ejecutivo, o los países que ellos representan.