Cómo un programa de pensiones no contributivas resultó crítico durante la pandemia COVID-19

Keyword: 
Pensions
Topic: 
Labor


Este articulo fue inicialmente publicado en el Blog del Banco Interamericano de Desarrollo - Ideas que Cuentan, el 19 de Mayo del 2021.


Al inicio de la pandemia COVID-19, los gobiernos de todo el mundo se enfrentaron al reto de proporcionar apoyo financiero a fin de ayudar a los ciudadanos a afrontar las consecuencias de la crisis económica producida por la pandemia. La crisis económica se desarrolló a una velocidad sin precedentes, dejando a muchos hogares vulnerables a caer en la pobreza antes de que los gobiernos pudieran diseñar e implementar nuevos programas sociales. En este contexto adverso, los programas sociales preexistentes constituían una fuente potencial de fortaleza que garantizaba un ingreso básico para una gran parte de la población. Y hoy, un año después del inicio de la pandemia, resulta crucial hacer un balance de la efectividad de estos programas en los países en desarrollo.

Nuestro estudio reciente sobre un programa de pensiones no contributivas en Bolivia nos lleva a pensar que estos programas, pese a no haber sido diseñados para actuar como estabilizadores automáticos en medio de los shocks del mercado laboral ni para proporcionar ayuda de emergencia, podrían desempeñar un papel importante a la hora de ayudar a los hogares a evitar caer en situación de pobreza.

En nuestro estudio se analiza un programa de pensiones, preexistente a la pandemia, con amplia cobertura en Bolivia. Encontramos que dicho programa redujo la inseguridad económica, la inseguridad alimentaria y el estrés durante la pandemia, con mayores efectos en los hogares más vulnerables. Si bien algunos países pueden estar viendo por fin la luz al final del túnel, las lecciones aprendidas de la experiencia de Bolivia, en medio de la pandemia, son importantes para mostrar cómo los países en desarrollo pueden construir sistemas de protección social para el futuro que sean integrales y resilientes.

El estudio analiza los efectos de Renta Dignidad, un programa de pensiones no contributivas casi universal que fue creado en 2008, durante el inicio de la pandemia. Dicho programa entrega unos USD 50 mensuales a personas mayores de 60 años, independientemente de sus ingresos, y llega a cerca del 28% de los hogares bolivianos. Para estudiar el efecto causal de tener derecho a los beneficios del programa, aprovechamos el hecho de que todos los bolivianos al cumplir los 60 años adquieren derecho a recibir sus beneficios. Concretamente, comparamos diferentes medidas de bienestar entre los individuos que tuvieron la suerte de haber cumplido 60 años durante los meses anteriores al confinamiento y aquellos que los cumplieron unos meses después y, por lo tanto, aún no tenían derecho a recibir beneficios de Renta Dignidad al inicio de la pandemia. Para estimar los efectos del programa, utilizamos datos recopilados en tiempo casi real durante el mes de abril de 2020, algunas semanas después del inicio del confinamiento.

El programa de pensiones no contributivas resultó crucial para evitar el declive de la seguridad alimentaria.

Al imponerse las restricciones de movilidad, muchos hogares perdieron sus medios de subsistencia y se vieron enfrentados a un aumento en los precios de los productos y servicios de primera necesidad. Entre los encuestados, el 18% declaró que alguno de los miembros de su hogar había pasado hambre el mes anterior a la recopilación de datos. Al proporcionar un ingreso básico a los beneficiarios, Renta Dignidad ha generado una disminución de 9 puntos porcentuales en la probabilidad de que algún miembro del hogar pasara hambre durante ese mismo período de tiempo (véase el gráfico 1). El programa, además, por un lado, redujo la probabilidad de que los encuestados declararan comer menos saludable y, por el otro, aumentó la probabilidad de que los beneficiarios tuvieran al menos una semana de recursos económicos para cubrir sus necesidades básicas.

Gráfico 1: Elegibilidad del programa y probabilidad de pasar hambre durante el primer mes de la pandemia.

Notas: El gráfico muestra la probabilidad de que al menos un miembro de un hogar encuestado haya pasado hambre por falta de alimentos durante el inicio de la pandemia (abril de 2020) para los hogares en el margen de elegibilidad de Renta Dignidad. El eje horizontal está normalizado de forma que toma el valor 0 si la persona de mayor edad del hogar cumplió 60 años en marzo de 2020. Los valores negativos indican el número de meses que faltan para que el miembro de mayor edad del hogar cumpla los 60 años y, por lo tanto, pueda acogerse al programa, y los valores positivos indican el número de meses que han transcurrido desde que el hogar pudo acogerse al programa. Las líneas continuas denotan ajustes lineales y las líneas discontinuas denotan intervalos de confianza del 90%.

Los hogares más afectados por la pandemia son los que más se benefician del programa

Los efectos positivos se concentraron en los hogares más afectados por la crisis. Dichos efectos fueron mayores para los hogares con bajos ingresos antes de la pandemia y para aquellos en los que alguno de sus miembros perdió su medio de susbsistencia debido a las políticas de confinamiento.

Gráfico 2: Efectos del programa en el hambre, por ingresos y exposición al cierre de negocios.

Notas: El gráfico muestra los efectos del tratamiento de la obtención de derecho al programa Renta Dignidad durante el inicio de la pandemia según un enfoque de discontinuidad en la regresión, por grupo de ingresos y exposición a los cierres de negocios familiares durante el inicio de la pandemia. Los puntos representan estimaciones puntuales y las barras representan intervalos de confianza del 90%.

Mientras que los hogares de bajos ingresos fueron los más beneficiados, los hogares con ingresos medios, que perdieron su fuente de ingresos, también se vieron beneficiados sustancialmente. Estos hogares suelen quedar excluidos de los programas de ayuda basados en los ingresos y, como se muestra en un trabajo previo del BID, dichos hogares son especialmente vulnerables a caer en la pobreza.

Estos efectos fueron involuntarios, ya que el programa de pensiones fue diseñado para proporcionar un ingreso básico a las personas de la tercera edad. No obstante, durante el inicio de la pandemia, el programa pudo ayudar a los hogares a atenuar los efectos de los cierres inesperados de pequeños negocios, probablemente informales, que suelen ser administrados por miembros del hogar en edad de trabajar.

Implicaciones para el diseño de programas sociales

La pandemia COVID-19 puede ser un acontecimiento único en la vida. Pero los resultados de nuestro estudio tienen importantes implicaciones para el futuro diseño de las redes de protección social en los países en desarrollo.

En primer lugar, el programa de Bolivia era un programa bien establecido con una amplia cobertura y capaz de proporcionar alivio durante un shock inesperado. Esto parece sugerir que el fortalecimiento de los programas preexistentes puede conducir a una entrega oportuna de ayuda financiera a los hogares en contextos en los que el tiempo es un factor vital. Sin embargo, los efectos positivos de los programas preexistentes dependen de su forma de implementación. En el caso de Bolivia, el programa inicialmente solo entregaba los recursos en persona y, como consecuencia, apenas el 60% de los hogares de la muestra del estudio, que cumplían con los requisitos, cobraron los beneficios durante abril de 2020.

En segundo lugar, aunque el programa brindó protección a los hogares más pobres, también protegió a aquellos que sufrieron una grave crisis en el mercado laboral. De este modo, logró proporcionar un alivio acorde con los objetivos principales de una red de seguridad social conformada por una transferencia monetaria como complemento de los ingresos y un programa de seguro de desempleo. Esto sugiere que los programas que proporcionan ingresos básicos y tienen una amplia cobertura pueden servir como una herramienta política efectiva en contextos donde la alta informalidad limita la cobertura de los planes de seguro de desempleo. Sin embargo, no resulta evidente que la mayoría de los países puedan permitirse, de manera sostenible, ofrecer un programa de este tipo. En el caso de Bolivia, los datos recopilados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (ECLAC) muestran que su programa costó más del 1,3% del PIB en 2018. Una opción más asequible es invertir en modernos registros sociales y sistemas de selección que puedan actualizar dinámicamente los datos de los beneficiarios elegibles. La pandemia, a pesar de estar próxima a su fin, ha puesto a prueba la capacidad de los gobiernos para proporcionar una red de seguridad social a sus ciudadanos en tiempos de crisis. Es muy probable que futuras crisis económicas o desastres naturales vuelvan a exigir a los gobiernos actuar con rapidez.

 

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