Replantear las reformas: cómo América Latina y el Caribe pueden escapar del menor crecimiento mundial
This article is part of the Online Forum: Rethinking Reforms.
Hasta cuando los países desarrollados logren resolver sus desafíos fiscales y disipar la incertidumbre, el crecimiento mundial se mantendrá por debajo de su potencial. Las Perspectivas para la Economía Mundial de enero de 2013 del Fondo Monetario Internacional pronostican que el mundo crecerá alrededor de 4,2% en los próximos cinco años (2013-17), comparado con la tasa de 4,8% que se tuvo durante el período de la “Gran Moderación” (2003-07).1 Cualquier piedra en el camino hacia el fortalecimiento de la unión fiscal y bancaria en Europa o una mayor incertidumbre sobre la política fiscal en Estados Unidos podría inclusive poner en riesgo esa tasa menor de crecimiento. Como las economías desarrolladas tienen escaso margen de política fiscal y monetaria para responder, el mundo podría encontrarse en la puerta de una “Gran Supresión”.2
Pero América Latina y el Caribe pueden escapar de este escenario mundial sombrío y acelerar el crecimiento adoptando las reformas estructurales apropiadas. Ese es el tema del recientemente publicado Informe Macroeconómico de América Latina y el Caribe 2013, Replantear las Reformas.3 El Informe argumenta que si los países de la región llevan a cabo reformas que sean a la medida de sus instituciones y situaciones particulares, pero se implementan a todo lo largo y ancho de la región, entonces las externalidades positivas resultarán en una aceleración adicional del crecimiento.
Es probable que ALC crezca solamente 3,9% anualmente en los próximos cinco años, cerca de un punto porcentual por debajo del 4,8% registrado antes de la Gran Recesión de 2008/9.4 Se espera que un menor crecimiento del comercio mundial y una caída en los precios de los productos primarios moderen el consumo y la inversión en América Latina y el Caribe (ALC). Asimismo, el margen para posibles estímulos fiscales se ha reducido en el último año, y el espacio de acción para las políticas fiscales y monetarias es menor en comparación al del período anterior a la crisis, puesto que el gasto ha continuado creciendo mientras que el crecimiento de la región se ubica cerca de su potencial. Existe peligro de que las políticas contra-cíclicas que fueron utilizadas de manera tan exitosa para contrarrestar la recesión mundial de años recientes se hayan convertido simplemente en factores expansionistas y perdido su carácter contra-cíclico. La Figura 1 muestra el gasto primario y el balance estructural para el país medio de la región. La clave para acelerar el crecimiento en la región no consiste actualmente en usar políticas fiscales y monetarias para enfrentar un choque negativo, pues la producción se aproxima ya a su potencial; se requiere más bien adoptar medidas que aumenten la tasa de crecimiento potencial.
Aún en aquellas economías en las que hay margen para llevar a cabo políticas fiscales contra-cíclicas es recomendable abstenerse de ellas. Los márgenes fiscales deberían conservarse para reaccionar ante cualquier shock negativo al escenario base. Asimismo, los tipos de cambio se han apreciado mucho. Las apreciaciones han sido motivadas, probablemente, por una combinación de factores que incluyen altos precios de los productos primarios, y fuertes entradas de capitales debido a las buenas oportunidades de inversión en la región y a las políticas monetarias expansivas de los Bancos Centrales de las economías desarrolladas. Sean cuales fueran las causas, los países latinoamericanos deberían considerar cuál es la combinación de políticas adecuada para enfrentar este escenario. La combinación óptima es probablemente una política fiscal más ajustada que, a su vez, permita adoptar una política monetaria que ayude a contener las presiones de apreciación, suponiendo que las presiones inflacionarias pueden ser mantenidas bajo control.5
Pero nada de esto será suficiente para acelerar el crecimiento. Es tiempo de replantear la agenda de reformas de la región. Esto significa, primero que todo, aprender de las lecciones de las reformas de la década del noventa, que fue una experiencia con resultados mezclados debido en buena parte a que las reformas no estuvieron adecuadas a las realidades políticas e institucionales de cada país.6 Esto llevó a adoptar reformas de manera incompleta y en secuencias inadecuadas, al punto que muchos países se volvieron más vulnerables a las crisis financieras. Después de esas experiencias los sistemas financieros han sido fortalecidos de manera estructural y eso ha traído mayor resistencia: muy pocos países han sufrido una crisis financiera reciente a pesar del deterioro financiero global. Pero, en la última década, faltó hacer reformas en otras áreas.
La región tiene los recursos productivos para crecer mucho más rápido, pero es necesario que asigne esos recursos de manera más eficiente. En un análisis detallado (basado en BID, 2010), se encuentra que si, en un período de 10 años, la región pudiera aumentar la eficiencia con la que usa sus recursos económicos al nivel de la eficiencia de Estados Unidos, entonces la productividad sería un 20% mayor y el crecimiento aumentaría por al menos 1% por año en ese período para el país promedio.
Hay muchas áreas en las cuales los países podrían enfocar las reformas para mejorar la eficiencia económica. Un primer paso consiste en realizar un diagnóstico país por país para intentar identificar cuáles pueden ser las barreras más importantes para el crecimiento y las posibles reformas con mayores retornos. Tomando a la región como un conjunto, las áreas de reforma que son obvias candidatas para mejorar el crecimiento y el desarrollo son la impositiva y de educación.7 Sin embargo, en Replantear las reformas el foco se pone en dos áreas en las que la región claramente se ha quedado atrás: reformas laborales e infraestructura.
En aquellos países en los que las tasas de informalidad son altas, los mercados laborales son disfuncionales y la asignación de recursos puede estar severamente distorsionada. ALC es la región del mundo con la mayor tasa de informalidad laboral: se estima que 56% de los ocupados están en actividades informales.8 Medidas para combatir la informalidad y para incentivar a las empresas a registrarse formalmente podrían llevar a que se establezcan firmas más eficientes y más grandes, con menor rotación de los trabajadores, mejor capacitación, un mayor acceso al crédito y menores prácticas ilegales. Los aumentos en la productividad que resultarían de esto podrían tener mayores retornos en la forma de mayor crecimiento económico.
En segundo lugar, la región destina solamente 2,5% del PIB a inversión en infraestructura. Cerrar la brecha de infraestructura exige que, al menos, se doble este coeficiente de inversión. Pero tener mayor inversión requiere disponer de mayores ahorros de largo plazo en moneda local y una estructura regulatoria que atraiga al sector privado. Los niveles de ahorro actuales en ALC se encuentran estancados cerca del 18% del PIB mientras que el equivalente en Asia Emergente es alrededor del doble. ALC se ha fondeado principalmente con ahorros externos. Pero el déficit de cuenta corriente que sería necesario para financiar la “brecha del ahorro” difícilmente puede mantenerse más que unos pocos años. Es preciso promover el ahorro en moneda local a través de reformas del sistema de seguridad social, de pensiones e impositivas. A su vez, los gobiernos deberían trabajar en mejorar las regulaciones y las instituciones para atraer mayores inversiones. Las asociaciones público-privadas pueden ser una ruta hacia adelante, pero muchas inversiones pueden hacerse exclusivamente desde el sector público o desde el privado.
Las estimaciones que surgen de un modelo mundial de Vectores Auto-Regresivos basado en datos para 14 países en ALC y las regiones más importantes del mundo sugieren que existen efectos de contagio significativos a través de la región.9 Dada la naturaleza de los vínculos comerciales y otras conexiones entre los países, un esfuerzo regional es realmente necesario, ya que los efectos de contagio de las reformas en solamente las principales dos economías (Brasil y México) son relativamente modestos. Si el país promedio pudiera lograr tener un aumento en el crecimiento anual de alrededor de 1,5% con base en sus propias reformas (lo cual equivale a una desviación estándar de las fluctuaciones del crecimiento no explicadas por el modelo), entonces un esfuerzo regional podría llevar ese aumento a 2,3%, incrementado el crecimiento esperado de la región a más de 6%, cifra algo mayor a las tasas de crecimiento esperadas para los países del sudeste asiático (Figura 2).10 Más aún, dados los riesgos para las perspectivas del crecimiento mundial, una fuerte oleada de nuevas reformas en toda la región, diseñadas según las necesidades de cada país, permitiría contrarrestar los riesgos de la Gran Supresión.
1. Ver FMI (2013).
2. El FMI tiende a definir una recesión global como una tasa de crecimiento menor al 3% dado que la tasa de crecimiento de la población es de alrededor de ese nivel, pero más que un choque corto y fuerte, el concepto de una Gran Supresión es el de crecimiento más moderado en el mediano plazo.
3. Ver BID (2013a) disponible en http://www.iadb.org/informemacro
4. Nuevamente, ver FMI (2013), estas proyecciones son también consistentes con Consensus Forecasts.
5. Mariscal, Powell and Tavella (trabajo en proceso) encuentran que los regímenes de inflación de ALC han ganado credibilidad en el sentido de que las expectativas de inflación se encuentran más ancladas que antes, aunque si las tasas de inflación superan los límites superiores de las metas pueden desanclarse.
6. Ver Lora (2000), (2001), (2012), Lora y Panizza (2002), y Lora, Panizza y Quispe-Agnoli (2004).
7. Sobre reformas impositivas ver BID (2013b) y sobre educación ver Bassi et al. (2012) y Cabrol y Székely (2012).
8. Ver Levy y Shady (2013).
9. El modelo está basado en el de Cesa-Bianchi et al (2012) y fue utilizado en el Informe Macroeconómico de América Latina y el Caribe 2012. Una innovación que se utiliza aquí es una extensión para incluir catorce países de ALC de manera por separado.
10. El grupo de ASEAN-5 está compuesto por Indonesia, Malasia, Filipinas, Tailandia y Vietnam.
Referencias
Bassi, M., M. Busso, S. Urzúa y J. Vargas. 2012. Desconectados: habilidades, educación
y empleo en América Latina. Washington, DC: BID.
Cabrol, M. y M. Székely, eds. 2012. Educación para la transformación. Washington,
DC: BID.
Banco Interamericano de Desarrollo (2010). La era de la productividad: cómo transformar las economías desde sus cimientos. Coordinado por Pagés, C. Serie Desarrollo en las Américas. Washington, DC: BID.
Banco Interamericano de Desarrollo (2013a). Replantear las reformas: cómo América Latina y el Caribe pueden escapar del menor crecimiento mundial. Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe 2013. Coordinado por Powell, A. Washington, DC: BID.
Banco Interamericano de Desarrollo (2013b). Recaudar no basta: los impuestos como herramientas de desarrollo. Coordinado por Corbacho, A., V. Fretes Cibils y E. Lora. Serie Desarrollo en las Américas. Washington, DC: BID.
Cesa-Bianchi, A., M. Pesaran, A. Rebucci y T. Xu. 2012. China’s Emergence in the World Economy and Business Cycles in Latin America. Journal of the Latin American and Caribbean Economic Association 12(2): 1–75.
FMI (Fondo Monetario Internacional). 2013. Perspectivas de la economía mundial al día. Enero. Disponible en http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/weo/2013/update/01/pdf/0113s.... Fecha de acceso: Febrero de 2013.
Levy, S. y N. Schady. 2013. Latin America’s Next Challenge: Social Policy Reform. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Documento mimeografiado.
Lora, E. 2000. What Makes Reforms Likely? Timing and Sequencing of Structural Reforms in Latin America. Documento de trabajo del BID no. 424. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.
Lora, E. 2001. Las reformas estructurales en América Latina: qué se ha reformado y cómo medirlo. Documento de trabajo del BID no. 462. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.
Lora, E. (2012). Las reformas estructurales en América Latina: qué se ha reformado y cómo medirlo (versión actualizada). IDB Working Paper no. 346. Department of Research and Chief Economist, Inter-American Development Bank, Washington, DC.
Lora, E. y U. Panizza. 2002. Un escrutinio a las reformas estructurales en América Latina. Documento de trabajo del BID no. 471. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.
Lora, E., U. Panizza y M. Quispe-Agnoli. 2004. Reform Fatigue: Symptoms, Reasons, and Implications. Economic Review [Federal Reserve Bank of Atlanta] 89(2): 1–28.
Mariscal, R., A. Powell y P. Tavella. 2013. On the Credibility of Inflation-Targeting Regimes in Latin America. Documento de trabajo del BID. Departamento de Investigación y Economista Jefe, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. De próxima publicación.
